引言

　　乡村治理法治化是全面推进依法治国的重要部份，是维护农村和谐稳定的必然要求，是促进农村经济社会发展的根本保障，是提高党的执政能力的内在体现。随着城乡一体化的发展，农民进城造城蓬勃兴起，乡村人口不断涌进城镇，乡村社会结构日渐变化，农民亦工亦商也亦农，给乡村治理带来了诸多困扰，依法治理乡村也应提到议事日程，2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度，加快农业现代化建设的若干意见》首次具体地可操作性地提出了农村法治建设的行动纲领和方案，为农村法治体系化指明了方向。本文拟从乡村治理法治化的必要性考量、现实性分析、可行性选择等方面入手，提出系统性地构建当前农村基层依法治理的法治化路径。

　　一、必要性考量：乡村治理法治化的时代要求

　 （一）乡村治理法治化是全面推进依法治国的重要组成部分。“农村是公民最基本生活资源的终极来源地，农业是整个国民经济的基础产业，我国农村面积占全国领土的90%，农村人口占全国总人口的80%以上，种种特殊性可以看出农村法治建设的重要性，可以看出如果没有我国农村这个最大社会区域的法治化，也就没有整个国家的法治化。”[1]近年来乡村人日城镇化较多，但农村的人口和面积仍然占全国的绝大部份，在我国农村实现法治是建设社会主义法治国家的基础和脊梁，乡村法治化是当前全面推进依法治国不可或缺的重要组成部分。

　 （二）乡村治理法治化是维护农村和谐稳定的必然要求。和谐稳定是乡村农民最基本的要求，尤其是1997年《村民委员会组织法》实施以来，全国绝大多数乡村实行了村民自治，较好地维护了农村的和谐稳定，农民从中偿到了甜头，但在村民自治过程中，又出现了一些乡规民约不合法、解决矛盾纠纷靠宗亲势力、协调办事依传统习俗等影响和谐稳定隐患因素，没有法治不能解决，“只有建立了以法律作为主要形式进行统治的社会秩序，才能较好地处理社会各种关系、调整社会各种利益、解决纷繁复杂的社会矛盾。”[2]在当前建设社会主义新农村大好政策下，更要充分发挥法治在引领、规范、保障和促进乡村和谐稳定中的重要作用，把乡村规划、建设及纠纷解决机制纳入法制化轨道，健全乡村治理治治化运行机制，以此保障乡村社会的长治久安。

　 （三）乡村治理法治化是促进农村经济社会发展的根本保障。随着改革开放的不断深入，乡村小农经济逐步市场化开放化，仅靠乡规民约、风俗习惯进行治理是行不通的。从某种角度来讲，市场经济就是法治经济，没有规范性的法治，市场经济和社会发展就无序或混乱。许多乡村市场经济发展不起来、社会秩序不好，就是由于没有法治规范。因此，大力加强乡村法治建设，完善农村法律体系，才能保障农村的经济社会稳定发展。

　 （四）乡村治理法治化是提高党的执政能力的内在体现。党的领导和执政是中国特色社会主义的最大亮点，其内涵包括对社会的治理能力和治理体系的建设，对乡村社会的治理好坏也是考验党的执政能力的重要方面。几十年来的执政实践证明：人治不可有，法治不可无。“依法执政是法治国家对政党活动的基本要求，所谓依法执政，就是执政党根据宪法和法律的授权，按照特定的执政权限和执政程序而进行的执政活动。”[3]就是村民自治也应在党的领导下，在宪法和法律范围内进行自我管理、自我教育、自我服务，乡村治理法治化程度最能体现现实中国党的领导和执政能力的高低。

　　二、现实性分析：乡村治理法治化的现状困扰

　 （一）法治主体困扰。法治主体是全面推进依法治国的根本，就全国来讲，法治主体是广大人民群众，就乡村来说，就是农民，农民是我国社会最大的群体，是依法治国最基础的法治主体。农民法律信仰缺乏、法律意识淡薄、法律知识贫瘠、法律能力低下，已成为乡村治理法治化的最大障碍。

　　1.农民法律信仰缺乏。信仰是人的精神支柱，没有信仰的人就象行尸走肉。共产党人信仰马克思主义，乡村农民信仰的大多是宗教、迷信和圣君、贤达，对法律只是少部分人想了解、学习，大部分农民还是望而生畏，有的还认为与己无关，更谈不上信仰法律、崇尚法律进而去研讨法律。

　　2.农民法律意识淡薄。意识是人们对事物的想法，没有意识就是对某一事物没有想法。农民法律意识淡薄表现在自己权利被侵害时，往往是找组织、靠关系、依权势、信菩萨，最多是依道德习俗、乡规民约，很少有人会想到法律，视法律为外物，崇尚“无讼是德”，甚至无视和排斥法律，有的刑事案件也以“族规祖法”进行解决，严重阻碍了法律在农村的实施。

　　3.农民法律知识贫瘠。二十多年的普法教育，在城镇实施得还可以，但在农村存在许多盲点，加上农民受教育的程度低，文化水平和素质普遍不高，法律知识就更少，法盲的人数比文盲的人数更多，有点法律信仰和法律意识的农民，法律知识也不够，就是农民的小宪法——《村民委员会组织法》也有许多农民不知晓，遇到矛盾纠纷时，要么讲狠靠势力；要么忍气吞声，不了了之；要么按此法套彼法，不知用什么法律法规，“法盲、法愚”事件经常发生。农民法律知识贫瘠成为乡村治理法治化的又一障碍。

　　4.农民法律能力低下。有些农民有法律信仰和法律意识，也有点法律知识，但在实践中，运用法律知识，借助法律规范来维护自己权利、履行法定义务、实现自己利益的能力远远不足，在法律法规面前就象拜菩萨一样，只知道遵从不晓得运用，既缺乏对实体法的了解，也缺乏对程序法的了解，确实不知道用什么方式或途径得到法律的帮助，绝大多数村民打官司要请律师或法律工作者进行代理，一切听法律代理人的意见和建议，自己只得盲从或无所适从。

　 （二）法治环境困扰。法治社会的建立必须有良好的人文环境和社会秩序。乡村人文环境不佳、社会秩序不好也是乡村治理法治化的桎梏。一是，乡村人文环境不佳。农村面积大、村落多、居住分散，处在熟人社会中，不象城镇区域小、居民集中、处在生人或半熟人社会中易于管理和引导，村民的社会接触面也相对狭窄，多数纠纷发生在宗族邻里之间，彼此不是同村就是同姓，而且可能有一定的连带关系，处理纠纷主要依靠的还是宗法族规，同时还注重亲情乡情，很少用得上法律。正如李育全教授所说：“农民对法律和法治没有太多的正面感受，也没有体验到法治的优越性和实惠，使得农民对法律的情感很难建立起来，对法治的信心和期望不高，还没有形成一个良好的农村法治人文环境。”[4]二是，社会秩序不好。随着改革开放和市场经济的发展，乡村外出打工的人多，平时在家的多是老、少、妇，“空壳村”现象也到处都有，而一到过年过节又峰涌而归，人多、车多、事多，纠纷也多，笔者老家的王姓村庄150户人家，平时只有31户家里有人，矛盾纠纷70%以上发生在过年过节时期，社会秩序难以维护，客观上给乡村法治带来了难度。

　 （三）法治体制困扰。目前我国农村的法治体制主要是在党的领导下，按照《村民委员会组织法》实行村民自治。这种体制运行十多年来，为我国乡村治理创造了良好道路，取得了一定成功，但按照法治化要求，这种良好制度在实践中尚有较大缺陷，并成为乡村治理法治化的一大障碍。首先，党的领导“过头”。村民委员会在党支部的领导下开展工作，这种领导应该是政治上、组织上和大局上的总揽，而不是经济上、管理上、具体事务上的“权力独揽”。在实际工作中，村委会主任就是在党支部书记领导下工作，万事都是支部书记说了算，全国行政村分设支书和村主任的村，95%以上的村是村支书在管事，村主任只是配合，以党代民，村民委员会的法律地位无法得到明确的保障；其次，政府干预“过多”。乡镇政府与村民委员会的关系不顺，按《村民委员会组织法》规定应该是指导和协助的关系，但实践中却是纯粹的上下级领导关系，村里工作都是乡镇政府进行计划、安排、部署、检查和落实，“以政代民”问题突出，致使村委会民主议事、决策程度不高，村民民主自治的积极性、主动性也不强，村民自治成了乡村干部说了算，没有体现政治民主的本意；最后，司法介于“过少”。司法机关在农村基层机构少、宣传少、办案少，检察机关只有县级以上设置，法院只有片区派出法庭，公安几个乡镇共一个派出所，司法行政机关也只一个乡镇配一个司法助理员，很少有司法服务所，城乡法律服务严重失衡，致使乡村出现纠纷，只得找村或乡的治安、调解人员，司法介于过少，农民对法律无奈地敬而远之，笔者乡下老家一百多户人家五年才打一个官司，与些同时，也倒逼农民自已的问题自己用土法解决，如此恶性循环，法治难进乡村。

　 （四）法治基础困扰。法治建设归属上层建筑，受到经济基础的制约和限制。马克思主义理论认为，经济基础决定上层建筑。农村经济发展决定着乡村治理法治化进程。在全面实现小康社会的今天，农村经济相比城镇还相当落后，尤其是边远山区还有几千万农民没有解决温饱问题，城乡之间、地区之间、贫富之间的发展差距非均衡性加大，既制约着小康社会的实现，也阻碍着乡村治理法治化的进程，“农民从关注基本的生活问题，到关注自身的权益有一段过程，而这段过程首先应当表现为经济发展，只有农村经济发展了，农民的权利意识和主体意识才会高涨，对法治的渴求和需要也才会增加。”[5]落后和薄弱的农村经济基础决定着乡村法治先天的需求不足和后天发展障碍，要在如此状态下，一手要发展农村经济，一手要加强乡村法治建设，是一直困扰中国共产党人推进农村社会治理体系现代化建设的一大课题。

　　三、可行性选择：乡村治理法治化的中国模式

　　面临乡村治理的现实困惑，法治化已提到党和国家的重要议事日程。对法治化的模式在理论和实践上均有不同的看法，有“二元论”、“三元论”，还有“四元论”。“二元论”认为，乡村法治化就是在党的领导下，全面实行村民自治；“三元论”就是实行党的领导、法律规范、村民自治的“三管齐下”治理模式；“四元论”要求在法律的规范、引领下，确立党权、政权、自治权三者之间相互制衡的治理模式。本人赞同“四元论”模式，在农村经济社会发展的转型时期，全面实行法律规范是第一位的，党的领导、政府指导、村民自治都应在宪法和法律允许的范围内进行，但在实际操作过程中还应正确处理好这四个方面的关系，深刻理解党的领导、法律规范、政府指导和村民自治的内涵和特性。

　 （一）法律规范的普遍性。首先在立法层面上，在农村、农业、农民生产生活各个方面都有法律法规的规范，不能有遗漏之处，做到处处有法可依，事事有章可循；其次是执法司法上，公、检、法、司机关的触角要延伸到乡村人家，做到有人管法、执法和司法；最后是守法用法上，做好乡村的法制宣传和教育，使法律法规进村入户进老百姓的心中脑中，得到广大的农民的普遍认知和遵从。

　 （二）党的领导的方向性。没有共产党就没有新中国。没有党的领导就没有社会主义新农村。乡村治理同样离不开党的领导，这是中国特色社会主义道路的特征。但党的领导，只是在建设社会主义新农村中总揽全局，把握方向，村党支部及其支部书记也只能是抓好党在农村的路线、方针和政策的宣传、落实，不能越俎代疱，管理经济事务，这是乡村治理法治化亟待规范的问题。

　 （三）政府指导的有限性。《村民委员会组织法》第四条规定：乡镇政府对村委会给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。乡镇政府对村委会只有“指导”职责，无“领导”权力，而且这种“指导”也是有限的，不得干预村民自治的有关事务，更不得把应由政府做的事分摊到村组及农民来做。

　 （四）村民自治的区域性。中国农村面积大地域广，十里不同乡，三里不同俗，各个地方的风俗习惯、宗教信仰不一样，就决定了农村各地自治的方式方法就不会相同，区域性特征表明了乡村治理包含有人治和德治的成分，村规民约、宗法族规、风俗习惯成了农村法治的有效补充。

　　四、系统性构建：乡村治理法治化的实现路径

　　乡村治理法治化是一个系统工程，必须在党的领导下，在宪法和法律的规范下，依靠政府强力推进，不断提高农民主体地位，全力改善法治环境，深入改革法治体制，全面发展农村经济，真正把村民自治推向法治化轨道，高质量地构建起乡村治理法治化的中国模式，努力实现农村政治上民主、经济上繁荣、法律上公正，个人自由和个人权利得到充分的发挥和保护的法治化目标。[6]

　 （一）加强法治主体的培育。“再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”[7]作为长期受封建传统影响的中国农村法治主体的农民，对现代的法治理念、法治方法有一段很长的接受过程，要在提高农民文化水平的基础上，按照法治化的标准和要求，进行有计划有步骤地组织农民特别是青年农民学习、了解和熟悉法律，培育法律信仰，培养法治意识，增加法律知识，增强法律能力，造就新生代的法治农民。“农民是承载着长期历史传统的特殊社会群体，要使农民这一古老的社会群体获得新生，从现代化的遗弃者转变为现代化的推动者，必须通过思想文化教育加以改造。”[8]通过农民学校、走进校园、宣传广告、以案说法等各种形式，让农民接近法治，运用法律，积极参与依法治理工作中来，从根本上提高乡村治理法治化水平。

　 （二）着力法治环境的改良。法治环境范围广，影响因素多，治理难度大。在当前农村转型时期，改良法治环境应突出做好三件事：一是要过滤农村不良习俗，营造良好的农村法治人文环境。对符合法律精神的农村习俗、礼仪等进行保留和弘扬，对与法律精神相悖的宗法族规和习俗应该及时摒弃和废除，做好传统习俗与当代法治的融合，保障农民生产、生活的各种行为都能在法律允许的范围内弘扬优良传统。二是要树立法律权威，营造良好的农村依法办事氛围。“法律必须被信奉，否则就不会运作，不仅涉及理性和意志，而且涉及感情、直觉和信仰，涉及整个社会的信奉。”[9]乡村要制定依法办事的规则和制度，对不依法办事的人和事要及时给予教育和惩戒，对带头依法办事的干部群众进行鼓励和褒奖，逐步提高法治在农民中认同感和信服度，从而把对法律的服从转化为对法治的信仰，成为内心一种坚定的自觉的信念。三是要保持农村和谐稳定，营造良好的农村法治秩序。农村和谐稳定为法治提供良好秩序，良好的法治秩序又能促进社会和谐稳定。针对农村平时人少节日人多等情况，有必要建立社会治安防控体系，加强重点区域重要时期的治安管理和安全防范工作。

　 （三）深入法治体制的改革。按乡村治理“四元论”结构模式，应该在法律规范、党的领导、政府指导和村民自治四个方面进行改革和完善，最主要的是正确处理好这四个的方面的三大关系：一是要正确处理好党治、法治和德治的关系。党治就是党的执政，法治就是依法治理，德治就是依照当地良好的习俗及道德规范处理人和事。在当前农村法治下离不开党的执政领导，但党的执政领导是大局性的方向性的，不能超越法律和伦理道德，法治是根本，德治是补充；二是要正确处理好党权、政权和自治权的关系。党权就是党在乡村治理中的权力，具体表现在乡村基层党委、支部及党委书记、支部书记在法治中权力有多大，应该主要是管理党务，落实党在农村的路线、方针、政策，不能插手村务。政权是指乡镇政府在乡村治理中的权力，既然乡与村是指导与协助的关系，乡镇政府也不能干预村民自治的事项。自治权是村民委员会自我管理、自我教育和自我服务的权力，目前还只停留在村级，建议组级及自然村也可以进行一些自治活动，还权于民，扩大自治范围和内容。三是要正确处理好党的权威、法律权威和政府权威的关系。这三大权威都很重要，但在权衡利弊的时候，法律权威是第一位的，党和政府的权威次之，在实践中，绝对不能以牺牲法律权威来维护党和政府的权威，党和政府在任何时候、任何地点、做任何事情都要在法律允许的范围内进行，就是党纪也不能愈越法律。为树立法律在农村的权威，乡村的法治体制必须深入改革，一方面要约束政府权力，改革行政执法制度，让村民自治有更多的自主权；另一方面要推进司法独立，改革法检司法制度，对乡村司法组织的合理架构进行必要考量，如在乡村设置巡回法庭、临时法庭等措施值得推广和完善。

　 （四）加快法治基础的发展。法治基础主要指经济发展。经济发展，农民富裕，法治才有物质保障。随着市场经济和城乡一体化的发展，农村发展首先是要合理利用和节约土地，这是农民的命根子，国家要进一步规范农村土地流转、开发或征收制度，提高土地利用效率；其次是发展农村特色产业，要因地制宜引导农民开拓具有地方特点的致富门路，规模化经营，产业化生产，大力发展种植业以外的农业龙头企业；最后是要造就一批青年农民企业家，走出农村打工学艺，回乡创业带动致富，把社会主义新农村建设成为生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的美丽花园，以此推动和保障农村法治建设。

　　　                        　结语

　　乡村法治建设，需要不断完善和发展社会主义民主政治，尤其是依法保障村民自治的权力。还权于民，在法律的框架内，协调四个方面的三种关系，促进乡村法治社会的构建。

    注释

    1.伍玉功：《农村法治建设的三个冲突与出路》，载《求索》2007年第六期第115页；

    2.李静：《农村社会法治问题初探》，中国农业科学技术出版社2010年5月版第19页

    3.李静：《农村社会法治问题初探》，中国农业科学技术出版社2010年5月版第13页

    4.李育全：《农村社会法治论》，云南大学出版社2009年11月第一版 第51页

    5.李育全：《农村社会法治论》，云南大学出版社2009年11月第一版 第47页

    6.李育全：《农村社会法治论》，云南大学出版社2009年11月第一版 第176页

    7.【美】阿历克斯·英格尔斯等：《人的现代性——心理·思想·态度·行为》，殷陆君编译，四川人民出版社1985年版第4页

    8.徐勇：《社会主义现代化建设时期的农民问题初探》，载《徐勇自选集》，华中理工大学出版社1999年版第47页；

    9.伯尔曼：《法律与革命——西方法律传统的形成》，云南大学出版社1999年版第58页。

　 （作者单位：江西省瑞昌市人民法院）