根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》相关法律法规的规定，法院审查房屋行政登记案件，主要围绕着被诉具体行政行为的合法性进行全面审查，即对即房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为的事实认定、法律依据、职权依据、行政程序进行全面审查后进行裁判。在审判实践中，一般采取以下裁判方式：一是申请人提供虚假证明，且房屋登记机构尽了“合理审慎职责”的，即使法院判决撤销了该登记行为，依法应由申请人承担相应的法律责任，房屋登记机构不承担赔偿责任；二是因房屋登记机构未尽合理审查义务，致使登记错误被法院依法判决撤销的，登记机关对申请人的直接经济损失负赔偿责任。

    由此可见，房屋登记机构是否尽到合理审慎的审查义务，是其承担登记错误赔偿责任与否的关键。在过去，对于此种审查义务是实质审查还是形式审查，是我国司法界和学术界对于登记审查责任范围的争论所在。

    一、房屋登记司法审查模式

    何谓房屋登记司法审查模式？一般指法院审理房屋登记案件时，评判房屋登记机构对申请人提交的申请是否尽到审慎义务，以确保登记真实、合法、有效的审查方式。

    （一）形式审查、实质审查内涵

    审查制度一共分为两种，即形式审查主义和实质审查主义。 与其相对应的，是房屋登记机构须尽到何种审慎义务，方可认定为行政行为合法。

    1、形式审查，指登记机构仅须就申请人的申请是否符合程序法上的条件进行的审查，如审查申请的文件、手续形式是否符合法律规定的要求，文件、手续是否齐全、清晰等，其特点是不对文件内容的真实性和合法性进行审查。房屋登记机构尽到形式上审查的义务，即认为其尽到审慎审查义务。

    2、实质审查，指登记机构就申请人申请的真实性、合法性进行的审查，如通过调查、勘验、核对权利文件等方式，确定权利是否存在，权利的变更、移转是否合法，申请登记的权利是否与客观事实相符等。房屋登记机构须尽到实质上审查的义务，保证物权真实、交易意思真实等，方可认定其尽到审慎审查义务。

    （二）审查模式的争论和立法发展

    房屋登记机构认为，进行房屋登记只是形式审查，即登记机关对申请人提供的申请文件的形式真实性、合法性、完备性进行审查。司法界认为房屋登记机构应当进行实质审查，即在形式审查基础上，还应对申请人是否具备登记条件、登记意思是否真实进行审查。立法的模糊，导致各地各部门做法的不一致。如深圳房地产登记采取窗口处理加形式审查的方式。广西某地房地产登记机构在审查申请材料真实性，不仅要求对申请材料形式上是否完备进行审查，还要对背后的法律关系进行审查。

    近年来颁布的一系列法律法规，也未明确规定何种审查方式，但是从具体内容看，客观上确立了实质审查为主、形式审查为辅的房屋登记司法审查模式：《物权法》第十二条规定，“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”《房屋登记办法》第十八规定，“房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。”由此可见，我国的房屋登记机构负有一定的实质审查义务，不仅要对申请人提交的文件资料进行审查，而且还要对这些资料以外的事实进行审查，力求达到“客观真实”。法院在审理此类案件时，在审查房屋登记行政行为的合法性时，也应当基于登记机构的职责和权力范围，以实质审查的标准进行合法性审查。

    二、审查模式的现实选择——有限实质审查模式的构建

    （一）有限的实质审查模式

    如对房屋登记机构的登记行为采用完全的形式审查模式，与我国房屋登记生效的物权变动模式不符。在我国，房屋登记制度是房屋物权变动的基本制度，对于房屋物权变动具有非常重要的意义，《物权法》对于不动产物权变动的公示公信原则，实际上削弱了对于物的追及效力。因此，如果采取完全的形式审查，难以督促房屋登记机构尽到审慎登记义务，可能损害潜在的真正房屋权利人、善意第三人的合法权益，也会降低房屋登记的权威性，使得市场交易安全无法保障，破坏市场交易秩序。

    完全的实质审查模式，又单方面加重了行政机关的法律责任。法律规定对房屋登记实行实质审查的本意，是为了强化房屋登记机构注意义务，提高物权登记公信力，防范和减少交易风险，但是这也对房屋登记机构科以一种与权力不相称的义务，即其需要从申请人申请材料中找到缜密的逻辑关系，证明此种申请登记满足意思真实、材料真实、手续完备等形式和实质上的条件。某种程度上，此种推定类似于法官在诉讼中对于证据的认定和事实的推理，但是问题就在于，房屋登记机构既没有类似诉讼证据规则的完整逻辑推理体系，又没有关于调查权力、程序的法律法规授权，又受到调查渠道、时限、方式的限制，这种权责失衡的状态使得房屋登记机构对实质调查的实施力不从心，面临较大的败诉风险和赔偿风险。

    因此，固守全面干涉的实质审查制度是不符合我国法制建设现状的，有限的实质审查方式较为适合我国房屋登记立法、实务现状。

    （二）有限实质审查的限域

    房屋登记司法审查模式采取实质审查的模式，决定了房屋登记机构在登记行政行为中，对申请人提交的登记申请亦需要实质审查以确保登记正确，但是这并不表示其需要对申请人提交的材料做无底洞式的探究。那哪些材料需要进行实质审查？实质审查的界限在哪里？下文从正反两个方面，尝试对实质审查的范围作出一定的规制。

    1、实质审查义务的基础——查证可能性

    义务应当与权力相匹配。房屋登记机构在房屋登记过程中的实质审查职责，应当由对申请人提交材料的审查能力所决定。也就是说，在房屋登记机构权力范围内，某项材料具有查证可能性，是房屋登记机构调查义务存在的前提。

    这一般包括但不限于：（1）登记机构掌握的档案或者信息系统中可以查阅的资料。登记机构对于此类材料完全占有，可以全面进行审查。（2）通过信息共享具查证可能性的事实。由其他公权部门颁发身份证件、结婚证、司法文书等。登记机构可以通过技术手段或者民政部门、公安机关等部门的沟通协助，通过查询系统对材料真实性予以认定。

    反过来说，某些事项不具备查证可能性，登记机关也就没有对此进行审查的义务。比如，除非申请人事先将印章在机关予以备案，否则登记机关就没有对印章的真伪进行审查的义务，仅需对印章与申请人名称是否一致进行形式审查，因为登记机关并无渠道去查证申请人提交印章是否真实。

    2、排除行政调查的领域

    （1）司法行为。《房屋登记办法》第三十五条规定，“因人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书取得房屋所有权，人民法院协助执行通知书要求房屋登记机构予以登记的，房屋登记机构应当予以办理。房屋登记机构予以登记的，应当在房屋登记簿上记载基于人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书予以登记的事实。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条规定，“房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。”行政权无权对司法裁判作出评价，而具体行政行为受到司法权力的审查，因此，司法行为应当排除在行政审查范围外。

    （2）其他独立具体行政行为。从法理上说，各行政机关的行政调查权应当是平行、平等的，无高低之分。房屋登记行为是一种具体行政行为，与这种登记行为匹配的调查权应当局限于房屋登记领域，不得超过此种具体行政行为的疆界，去评价其他行政行为是否合法。

    如对于申请人提交的结婚证，房屋登记机构可以通过与民政部门信息共享查询真伪；对于身份证件的查询，也可以通过与公安部门合作进行。登记机构对于此种经他项公权力认证的证件，实质审查义务应仅限于证件本身的真伪。至于身份证件、结婚证件是否是申请人基于欺诈等手段获得，民政部门、公安部门作出的颁证行为是否合法有效，应当由司法程序作出独立评价，而非经由房屋登记机构的调查程序予以认定。因此，其他独立具体行政行为是否合法有效，应排除在登记实质审查范围外。

    （3）公民私意统治的领域。房屋登记机构是否具有责任查明公民申请房屋登记是否基于其真实意思？笔者认为，房屋登记行为的性质，决定了其对公民私意干涉的程度。

    房屋行为到底是行政授权还是行政确认行为呢？这就应当从二者的区别入手。行政授权行为是一种赋权行为，而行政确认行为是一种确权行为。在房屋登记中，行政机关的行为并非赋予申请人以物权，而是对申请人之间的物权变动的合意进行确认，使得其合意发生效力。《物权法》第十五条规定了合同效力和物权效力区分原则，“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”由此可见，房屋登记行为应当是一种行政确认，其虽然对行政相对人或利害关系人产生一定的影响，但是这种影响是基于登记申请人意思或者多方申请人合意建立的民事法律关系所产生，登记行为本身并不对任何人创设行政法上的权利义务，而只是对物权状况进行确认和记载。因此，对于公民私意的领域，行政调查不得干涉，否则就有违意思自治的契约自由原则。

    如德国法要求双方申请人到场在登记官面前达成物权合意或者根据德国民法典第925条第一款的规定，在公证人面前达成物权合意，并由公证人代理申请登记外，在其他场合，德国法并不要求提交及审查物权合意，而只是以登记同意作为替代。 由此可见，通过登记程序或者公证程序，可以将对物权变动意思真实性的审查排除在行政审查范围外，将同意登记视为具有物权变动的真意。

    （作者单位：江苏省无锡市惠山区人民法院）