引语：

    改革开放后二十多年的持续发展，我国综合国力显著提升，社会主义法治理念深入人心，体现了社会主义法治的一系列观念、信念、理想和价值，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。

    执法为民是社会主义法治的本质要求，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是政法工作的根本出发点和落脚点，在各项政法工作中要真正做到以人为本、执法为民，切实保障人民群众的合法权益。

    我国目前社会现状是，国家的改革和发展进入重点推进和重点突破的攻坚阶段，利益关系的调整、新旧观念的冲突、社会阶层的变化和结构的重组、改革与发展的不平衡导致社会各群体利益相关性凸显、群体矛盾增多、矛盾对抗性增强。

    在这样的形势下，单一的诉讼方式已经不能满足目前解决纠纷的需求，如何提高化解矛盾纠纷的能力，真正做到公平正义、执法为民是我国当前迫切需要解决的问题。因此，探索建立与完善一整套合理有效的多元化纠纷解决机制，尤为重要。

    关键词：  社会主义法治理念  公民权利   多元化  非讼机制 

    一、纠纷解决机制概述

    纠纷解决机制是指在一个社会中，诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。多元化纠纷解决机制可以分为两大类：一类是诉讼的方式，一类是诉讼以外的方式，也即所谓的ADR。ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写，其意为“替代性（或选择性）纠纷解决方式”，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式， 现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。目前，在各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的替代性争议解决方式主要有仲裁、调解、谈判、案件评估（case valuation）、法院微型审判（mini-trial）、早期中立评估（early neutral evaluation）、由法官主持的和解会议（judge hosted settlement conference）等。这一概念既可以根据字面意义译为“替代性纠纷解决方式”， 亦可根据其实质意义译为译为“审判外（诉讼外或判决外) 纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等.[1]当代国际比较法学家将ADR 的共同性特征概括为以下几个基本要素:第一，程序上的非正式性(简易性和灵活性)；第二，纠纷解决基准上的非法律化，即无需严格适用实体法规定，在法律规定的基本原则框架内，可以有较大的灵活运用和交易的空间；第三，从纠纷解决主体角度，ADR 具有非职业化特征，可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断；第四，形式的民间化或多样化，其中民间性ADR 占据了绝大多数；第五，从纠纷解决者与当事人之间的关系看，包括仲裁在内的ADR 的构造是水平式(horizontal) 的或平等的。中立第三人并不是行使司法职权的裁判者(法官) ，当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义，因而被称之为更彻底的新当事人主义；第六，纠纷解决过程和结果的互利性和平和性(非对抗性)。[2]在这个意义上，我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式，都符合这些基本特征，可以被涵盖在ADR 的范畴之内，尽管它们都保持着各自的特殊性。目前， 我国已经初步形成了一套有中国特色的多元化纠纷解决机制，具体体现为以诉讼为核心，各种非诉讼方式为补充的相互配合、相互衔接，综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷。 [3]

    二、国外非诉讼纠纷解决机制（ADR）的兴起和发展

    近年来，调解不仅重新受到国人的重视，而且作为当代ADR (替代性或非诉讼纠纷解决方式)中最重要的形式，越来越为世界各国所推崇。ADR作为争议解决方式，最早肇始于美国，初衷是在政府的支持下通过ADR来解决“诉讼爆炸”带来的社会问题，解除法院沉重的诉讼负担。自产生以来，迅速在世界范围内掀起一股ADR潮流，在欧洲大陆、加拿大、澳大利亚、日本等国家相继得到蓬勃发展和广泛应用。近年来，随着西方国家司法改革进程的不断加深，ADR因为程序灵活而简便、费用低廉等优点受到法律人士的青睐，在世界各国日益受到重视并广泛应用，逐步被纳入法治轨道，形成了与诉讼制度相互衔接、协调并行的多元化纠纷解决机制。[4]

    在美国，以往人们之间的各种民事纠纷主要通过诉讼方式加以解决。19世纪70年代，美国逐渐发展起来各种诉讼外纠纷解决方式和方法。进入20 世纪60 年代后，仲裁、调解等传统的非诉讼纠纷解决手段受到了普遍的重视和广泛的应用。同时，诸如早期中立评价、中立专家、事实发现、简易陪审团审判、小型审判、聘请法官、调解—仲裁等混合性诉讼外纠纷解决的新方法在实践中不断地被创新和使用。美国于1990年出台了《民事司法改革法》，推广非诉讼纠纷解决机制。1998 年克林顿签署通过了世界上第一部系统地规范ADR的立法——《1998替代性争议解决法》(Alternative　Dispute　Resolution Act of 1998)。如今，在美国只有5 %的提交诉讼的案件真正进入审判程序，其余95 %在审判程序前就被解决掉了，这样，将诉讼作为“替代”，而将其他纠纷解决过程作为“正常情况”。[5]德国直至20世纪末并没有出现所谓“诉讼爆炸”，也没有形成司法ADR 的热潮并一直被视为ADR的落后国。然而进入21世纪后，通过《德国民事诉讼法施行法》第15条a款( 2000年1月1日生效) ，德国正式确立了起诉前强制调解的制度，[6]这不仅标志着其ADR的发展进入了一个新阶段，而且由于其一步到位的将调解作为法定前置程序，已径直跃进到世界ADR发展的最前沿。德国的纠纷解决机制已经形成一个多元化体系：法院及其程序的繁简分流使得案件审理和司法资源的利用相对井然有序，民间调解机构遍布城乡各行各业，劳动争议等专门化纠纷解决机制也广泛构建，特别是督促程序，因其简便、经济，使用率相当高。英国、日本等国家也在积极推行非诉讼纠纷解决机制。[7]

    与此同时，世界各国关于诉讼外调解的立法也得到了蓬勃发展。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行；瑞典95％的民事纠纷都依靠调解（含诉讼外调解和诉讼内调解）来解决；日本1951年颁布了《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力；美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地成立民间调解组织、实行民间调解制度；英国在各个领域推行调解制度，效果也非常明显，甚至在刑事司法领域引入了调解，如《1998年犯罪和治安法案》规定了受害人与罪犯之间的调解；澳大利亚在1995年成立了国家替代性纠纷解决机制咨询委员会（The National Alternative Dispute Resolution Advisory Council，NADRAC），协助政府制定调解政策，指导调解工作，促进非讼纠纷解决的发展。菲律宾把调解作为初步的诉讼程序，人们遇纠纷必先经过调解，调解不成，由调委会开出证明，才能将纠纷递交法院审理；欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国制定了《国际商事调解示范法》，以期通过调解方法提高解决国际商事争议的效率和效益。

    当代世界各国都在积极推进ADR的发展。然而，各国的ADR 机制又存在着各自的特点和不同的发展格局。ADR 应被应用到何种程度，在不同国家的法律体系中存在着很大的差别。实际上，ADR 制度和运作完全取决于特定社会的纠纷解决需求及其整体机制的设计，并不存在一种完美的、适用于任何国家和社会的模式和普遍规律。例如，德国绝大部分的纠纷通过裁判解决，而日本却常使用ADR。在这两极之间，荷兰、瑞典和丹麦更接近于日本，美国和英国看来对诉讼的应用越来越少。尽管各国采取的方式不同，建立起来的制度、模式也不尽相同，但都反映出一种共同的趋势，也就是从对诉讼的过分推崇和依赖，转向寻求矛盾纠纷解决渠道的分流，以及化解方式、手段的多样化。[8]

    三、国内公民权利多元保障的现实可能性

    （一）多元化解决纠纷机制的实现是保障公民权利的要求

    人权保障是国际社会永恒不变的主题。社会主义法治理念中尊重和保障人权是社会主义法治的基本原则。人权来源于人的理性、尊严和价值。基本人权则是当代国际社会所确认的一切人所应当共同具备的权利。人的主体地位、尊严、自由和利益之所以被宣布或确认为权利，不仅是因为它们经常面临着被侵犯、被否定的危险，需要社会道德的支持和国家强制力量的保护，而且是因为人权是社会文明进步的标尺和动力。现代法律就是保护人权的一种制度安排和强制力量。正是人权体现了现代法律的精神，正是人权保障奠定了现代法律的合理性基础。在我国目前社会主义现代化建设和全面改革开放的时代，社会利益多元化和社会矛盾复杂化的趋势日益明显。

    社会利益的多元化和社会矛盾的复杂化，导致出现不同主体、不同矛盾，也就呈现出矛盾的多元化、纠纷类型的多元化、诉求的多元化，相应的必然要求作为化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。诉讼作为单一解决纠纷的方式，在国际公民权利的保障中已经不能完全满足公民的需求，以诉讼为主，调解等其他解决纠纷的多元方式为辅已经成为国际保障公民权利的趋势。解决纠纷机制的多元化是保障公民权利的必然要求。

    （二）多元化解决纠纷机制尊重当事人意思自治原则

    当事人意思自治，公民权利意愿的充分保障是法治的必然要求。社会主义法治理念中自由平等是社会主义法治的理想和尺度。自由是人从自然力和社会关系的束缚下获得解放，人的内在尺度与客体的外在尺度相互转化、相互统一的进步状态。社会主义的根本任务是创造实现和保障人类自由的社会前提。社会主义法治就是创造和保障这种不断发展着的自由的社会控制系统。只有坚持以人为本，发展社会主义民主法治，才能保证人的尊严、价值和主体性得到尊重，保证人的能动性和创造性得到充分发挥，才能创造一个充满活力的、公平正义的和谐社会。

    我国2008年8月28日颁布的《中华人民共和国人民调解法》第2条规定：人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。我国1994年颁布的《仲裁法》第4条规定： 当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理。我国充分尊重当事人意愿，当事人在平等自由情况下选择解决纠纷的方式，在当事人之间更好的实现了公平正义。多元化解决纠纷机制的实现在解决纠纷的过程中，简便、经济、对抗性小，能够做到情、理、法相结合，既解决了纠纷维护了当事人的权益也实现了社会的需求的公平正义，符合我国国情和历史文化传统，易于为当事人接受，有利于促进社会和谐。

    （三）国内对非讼解决公民纠纷，保障公民权利的制度建设

    2008年，最高人民法院将建立和完善多元化纠纷解决机制列为年度重点改革项目，建立一个功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的多元化纠纷解决机制，成为当前司法改革的一个重要内容。最高人民法院审委会专职委员、司改办主任景汉朝强调，运用好司法程序和行政手段解决纠纷是国家政权建设的重要方面，同时，还要倡导建立和完善多元化的纠纷解决机制，包括民间的、非官方的纠纷解决手段，构建一种“权力类别多元化”的状态。[9]

    1、国家立法

    2002年9月《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力。2008年8月28日，全国人大常委会颁布《人民调解法》把人民调解工作纳入法制化轨道，人民调解作为多元化纠纷解决机制重要组成部分的地位和作用日益凸显。2009年7月最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》明确建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的主要任务是充分发挥审判权的规范、引导、监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障；2011年3月最高人民法院发布《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》规范了人民调解委员会调解达成的民事调解协议的司法确认程序，是最高人民法院在推动建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制过程中取得的又一阶段性成果。2011年4月国务院发布《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，要求政府部门、法院、检察院密切配合做好深入推进矛盾纠纷大调解工作。

    我国在立法上加强对非诉讼方式的关注，从立法上执法上对多元化诉讼解决纠纷方式进行了规范化管理，其中加强法院与司法行政部门在人民调解，以及人民调解与司法调解衔接配合方面的合作成为一大亮点。现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外，目前我国已初步形成以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等组成的多元化纠纷解决方式，但同时应当看到，尽管当前我国解决社会矛盾纠纷的方式已经十分丰富，但总体上看各种方式的发展程度不尽相同，一些方式的制度化、法制化程度不高，各种纠纷解决方式之间尚未形成统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制，需要进一步规范化。

    2、对公民权利保障的现实进行

    我国在继续发展和完善人民调解制度的同时，大力推进行政调解、司法调解，逐步形成了以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的矛盾纠纷调解工作体系。目前，全国共有人民调解组织84万多个，每年调解民间纠纷400多万件，调解成功率超过95%，对于妥善化解人民内部矛盾，维护社会和谐稳定，发挥了不可替代的重要作用，被国际上称为“东方一枝花”。

    四、以建始县法院司法工作为例探索非讼机制的现实效果和法律效果

    在中央对多元化解决纠纷机制的关注下，各级法院也纷纷展开创建多元化纠纷解决机制的有益探索，取得显著成效。以湖北省恩施州建始县法院为例：

    （一）建始法院的司法确认工作

    建始法院制定《建始县人民法院司法确认工作规范》，使司法确认工作有章可寻。该规范从四部分规定了建始法院的司法确认工作。第一部分对于司法确认案件的申请与受理进行了规定；第二部分规定了人民法院对司法确认案件的审查与决定；第三部分规范了建始法院司法确认案件的管理，对案件信息管理及归档进行了严格规定；第四部分规定了调解职能部门的协调配合。从该规范可以看出建始法院对司法确认工作的重视和将司法确认工作落到实处的决心。

    建始法院将司法确认工作落实到每一个法庭，规定各人民法庭每半月（每月4日、19日）向民一庭报送司法确认案件的司法统计信息；司法确认案件的案件信息录入工作，由各业务庭司法统计人员、案件承办人按要求准确、及时地录入。据统计，从2011年9月15日开展司法确认工作至2011年11月1日，建始法院司法确认案件总计194件。其中民一庭42件；业州法庭24件；茅田法庭20件；红岩寺法庭12件；景阳河法庭96件。

    （二）建始法院的调解工作

    调解工作调研民商事案件数据表

    民商事案件：

    2008年至2011年6月，建始法院共受理各类普通民事案件603件，结案583件。调解结案247件、撤诉结案106件，调撤率60.5%。其中简易程序审理的案件调解撤诉324件，占调撤总数的91.8%。调撤案件办案周期，普通程序审理的100天，简易程序审理的38天。案件类型以离婚最多，调撤数为175件，占调撤总数353件近一半；其次为交通事故人身损害赔偿纠纷和生命权、健康权、身体权纠纷，分别调撤51件、38件。

    2008年至2011年6月，业州法庭收案897件，调解结案520件，撤诉76件；茅田法庭收案303件，结案285件，调解182件，撤诉35件；景阳法庭收案763件，结案735件，调解结案568件，撤诉77件；红岩法庭收案695件，结案655件，调解436件，撤诉116；官店法庭收案  件，结案465件，调解240件，撤诉172件。

    刑事：

    2008年，审结刑事案件131件，其中故意伤害案件57件；审结附带民事案件36件，全部是因故意伤害提起的，调撤34件，调撤率94℅。2009年审结刑事案件136件，其中故意伤害案件59件；审结附带民事案件45件，其中因故意伤害提起40件，调撤43件，调撤率96℅。2010年审结刑事案件177件，其中故意伤害案件66件；审结附带民事案件45件，其中因故意伤害提起41件，调撤43件，调撤率96℅。2011年截止6月，审结刑事案件69件（含上年度未结数），其中故意伤害案件26件；审结附带民事案件20件，其中因故意伤害提起16件，调撤共计17件，调撤率85℅。上述调撤的案件，除今年调解结案的约定履行期未到期外，其余全部履行完毕。

    从建始今年截至目前审结的26件故意伤害案件成因的统计情况看，因宅基地、农村土地承包经营权（含林权纠纷）引起的有7件；邻里关系矛盾激化引起的有9件；经济纠纷引起的有3件；婚姻、家庭等情感原因引起的有3件；对突发性的矛盾未冷静处理引起的有2件；含有恶势力而仗势欺人的有2件。前四种可概括为因民间纠纷引起，占总数的85﹪。

    行政：

    1、行政案件收、结案数及协调数

    2008年至2011年6月，受理行政诉讼案件共计123件、结案123件、协调结案数29件。

    2、行政非诉审查案件收、结案数及协调数

    2008年至2011年6月，受理非诉审查案件共计20件、结案20件、协调结案数6件。

    3、国家赔偿案件收、结案数及协调数

    2008年至2011年6月，受理国家赔偿案件8件、结案8件、协调结案数3件。

    建始法院启动调解程序，巧妙调解了纠纷，双方当事人按照和解协议如期自动履行各自义务，纠纷得到稳妥化解，受到社会各方的一致好评。达到很好的社会效果和法律效果。

    第一，社会效果：合法合理的解决了当事人的纠纷，平息了当事人的纷争，促进了社会稳定，使社会安定和谐有序的发展，维护了双方当事人的权益，法官不单有公平正义的严格也有温情有理的人情，法亦有情。

    第二，法律效果：民事调解现在已经成为人民法院解决民商事纠纷的主要方式，将民事调解运用的案件审理过程中，对中国的法律建设进程具有重大影响。

    法官权利的行使，法官正当的行使了自己的权利，根据案情进行利益衡量，启动了调解程序，对双方当事人进行调解，最终保障了双方当事人的权益。此案件在一定意义上对法官权力的行使给出了方向，并且对于法官如何保障双方当事人的权益而需要进行的利益衡量标准提供了范例，对于法官如何行使其权力，比如法官自由裁量权的行使具有一定的研究意义。

    五、非讼解决纠纷机制的非难

    调解程序因其具有简便、高效、经济的特点，现已成为人民法院解决纠纷的重要程序，将调解方式多样化，有利于纠纷的高效解决，也有利于社会的和谐进步。法官的权力运用，启动民事调解程序，行使自由裁量权等等有利于我国法律进程的建设。将调解和法官的权力运用相结合将会使我们的社会和谐发展，社会主义法治理念贯穿法官权力行使始终，是社会主义法治理念深入法律精神的体现。但是在进行调解的过程中，根据对建始县人民法院司法工作为例进行研究发现完善非讼解决纠纷机制还有一些问题：

    （一）非讼解决纠纷机制的规定—司法解释的非法性和违宪性

    立法不完善，法律依据不充分。我国现阶段尚只有少量关于非诉讼解决纠纷机制单行法，多发布司法解释对于非讼解决纠纷机制进行规制，尚无一部综合性的立法对各种非诉讼纠纷解决机制加以调整。根据我国《立法法》第8条规定，诉讼和仲裁制度只能由法律（指全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规和部门规章）加以规定。而以发布司法解释或部门规章的方式在全国范围内推行多元化纠纷解决机制，显然有悖于立法法的上述规定。换言之，关于多元化纠纷解决机制的现有规范性文件大多存在着合法性乃至合宪性的争议。

    （二）人性内心规制的不稳定性于调解中的映射

    公民权利意识增强，维权意识增加，从现实观念来看，法治理念深入人心。但是维护权利的意识会受到重利轻义价值取向的影响，出现唯利是图，寸步不让情况，调解是让人内心所需求点达到一个利益价值的平衡而最终息争。但是唯利是图思想的出现，利益双方各不相让使调解工作举步维艰。如重大工程建设征用农民山林土地后，成员往往会为补偿款的分配寸步不让，法官启动调解程序，仍不能促使家庭成员间和解，最终仍然只有行使审判权，即使公正判决也难以平息矛盾。

    从生物学角度讲，脑电波频率非恒定，它会受外界刺激的影响，时间和环境对人的思维会有即时性影响。在人民调解中，由于人内心规制的不稳定性，会导致今日调解成功，明日反悔，出现一事多调，反复调解现象，耗时耗力，社会资源浪费。因此国家推行司法确认制度，用公权力保障人民调解的执行力，建始县人民法院把人民调解协议与法院调解书衔接起来，即人民法院可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议的内容制作确认决定书，该确认决定书即具有与法院调解书同等的法律效力，当事人可以据此申请强制执行。实行这种衔接制度，不仅具有现实上的重大意义，而且具有法理上的可行性。

    （三）司法确认后的强稳定性带来的诘难

    《建始县人民法院司法确认工作规范》第一条：经人民调解组织、行政调解组织或者其它具有调解职能的组织调解达成的调解协议，双方当事人认为有必要的，可以依法向人民法院申请司法确认。

    第十二条：人民法院审查认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书；决定不予调解协议效力的，应当作出不予确认决定书。

    根据民诉法原则，确认决定书下达后不可上诉。但是会有由于当事人原因、执行条件变更等引起协议执行不能或已不必要的情况，如此会造成当事人权利无法得到良好保障，可能会造成不良社会后果。比如，当事人明知对方当事人有重大过失损害到自身权益而于调解时不予说明，签署调解协议并于法院申请下达确认决定书。确认决定书下达后，不可上诉，当事人反悔，民诉法中无相关权利救济规定，致使当事人权利无法在程序上得到保障。

    （四）现行裁判方式单一性的影响

    通过对建始县法院司法工作的研究发现，在行政诉讼中，裁判方式单一性给公民权利的保障带来很大障碍，受现行《行政诉讼法》行政诉讼不适用调解规定的限制，行政诉讼中的裁判方式只有判决和裁定，不能调解。当原告与被告达成协议，原告不再就被诉行政行为的合法性提出异议，行政争议得到解决后，案件只能以原告撤诉，法院裁定准予撤诉而告终结。由于该裁定的性质不同于民事诉讼中的调解书，因而不能成为法院的强制执行根据，法院对于此类案件，私权利与公权力的对话毫无影响力和制约力，对公民权利保障束手无策。

    六、完善多元化非讼解决纠纷机制的探索

    构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。一个趋于和谐的社会、一个成熟的法治社会，国家应当为不同类型的社会纠纷提供相应的解决渠道。每一种纠纷解决方式应当占有自己的位置， 发挥各自的作用，并且相互补充、相互协调。每一个具体的矛盾纠纷， 都应当有不同的诉求表达渠道和化解方式。建立多元化纠纷解决机制，就是要明确各种纠纷解决方式在社会矛盾纠纷解决工作体系中的地位和作用，形成既充分发挥每一种纠纷解决方式的特点和优势，又能够相互衔接配合、相互补充的满足社会主体多样需求的社会矛盾纠纷解决模式。根据现阶段社会矛盾纠纷的性质特点和化解纠纷的现实需要，当前需要着重做好以下几个方面的工作。

    （一）完善多元化非讼解决纠纷机制的合法性、合宪性

    社会主义法治理念中依法治国是社会主义法治的核心内容。要求政法机关和政法干警必须不断提高法律素养，切实增强法制观念，坚持严格执法，模范遵守法律，自觉接受监督，时时处处注意维护法律的权威和尊严。

    完善相关立法，构建多元化纠纷解决机制的法律基础。在一个现代法治国家，首要的要求是有法可依，建立健全多元化纠纷解决机制要求立法先行。目前在国际上，对于调解制度，有的国家规定在民事诉讼规则中，比如英国、德国，有的国家则单独立法，比如美国的ADR法，日本的民事调解法。近些年来，我国针对多元化纠纷解决机制的健全和完善，在立法层面做了一些卓有成效的工作。2008年8月28日，全国人大常委会颁布《人民调解法》把人民调解工作纳入法制化轨道。2009年8月4日，最高人民法院在扎实充分调研的基础上，发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，这也是最高人民法院在推动建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制过程中取得的重大阶段性成果。在地方，福建省厦门市在全国范围内率先尝试通过地方性立法文件的形式建立多元化纠纷解决机制，将各种民间社会性、行政性纠纷解决机制及其与司法机制之间的衔接、协调互动等用制度化的形式加以规范。2005年10月26日，厦门市人大常委会通过《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》（以下简称《决定》），这是我国第一个以地方立法形式对纠纷解决机制进行规范的法律文件。[11]

    但是，由于目前群体利益的多样化，公民诉求的多样化，仅有的这些立法还远远不够。为此，必须制定、修改和完善多元化的纠纷解决机制的相关法律法规。一是修改民事诉讼法。将诉讼调解制度规范化，进行细化规定，规定诉讼调解的主体、内容、并对程序进行详细规划设置；同时将司法确认制度进行系统化法律规制；二是完善非诉讼纠纷解决机制方面的综合立法。将民间调解、仲裁、信访制度进行综合立法，对行政调解、行业调解和专业调解进行规范细化，并使综合调解工作与法院司法确认做好衔接，检察院起好监督作用。总之，应及时将纠纷解决实践中的成功经验、做法、机制和制度转化为法律规范，使多元化纠纷解决机制的各种方式、各部门的分工配合与衔接问题有法可依。

    （二）政府要对完善多元化非讼解决纠纷机制进行制度支撑

    规范调解工作离不开当地党委政府的重视和支持。依据《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，建立由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，并纳入同级大调解工作平台。对调解不成的矛盾纠纷，要引导当事人运用行政复议、仲裁、诉讼等方式进行解决。对行政争议，行政复议机构要先行调解，推进行政调解与行政复议的衔接。

    党委政府应对多元化非讼解决纠纷机制重视，建立综合大调解平台，各政府部门以及法院、检察院为保障公民权益集体运作起来，可以合法、合理、高效、经济的促进多元化纠纷的解决。

    （三）法院以法律程序对非讼解决纠纷机制保障公民权利不足的监督和补救

    1、司法确认制度

    《建始县人民法院司法确认工作规范》第一条：经人民调解组织、行政调解组织或者其它具有调解职能的组织调解达成的调解协议，双方当事人认为有必要的，可以依法向人民法院申请司法确认。司法确认具有强稳定性，确认决定书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。在民诉法中对于司法确认的监督和救济无制度规定，但确认制度纳入法院整体工作后，可以接受法院原已成熟的监督体系监督，办理确认案件仍应遵照人民法院办案纪律、回避规定等。出现审查不严至使经过确认的协议内容不便执行或者与法相悖的情形，制度应设计相应的补救措施。第一，由于当事人原因、执行条件变更等引起协议执行不能或已不必要的情况下，应由当事人协商解决，达成新的协议则依当事人意愿履行新的确认程序；第二，审查不严导致协议内容违法，应依当事人申请（无申请人则按本院发现确有错误），启动审判监督程序，撤销本院的司法确认书，使协议的强制执行效力归于消灭。有别于其他案件的再审的是，司法确认书撤销后，不宜直接进入再审，纠纷的解决仍可由当事人启动诉讼程序实现，由此完成对权利人的保护，亦可保证及时纠正确认错误，维护司法权威。

    2、法院加强在行政案件上的司法效力

    现行《行政诉讼法》行政诉讼不适用调解规定的限制，行政诉讼中的裁判方式只有判决和裁定，不能调解。在行政案件审理终结后，一方当事人拒绝履行协议时，在法律上缺乏监督当事人履行协议的有效手段。因此无论是原告还是被告基于对协议效力持有疑虑的原因，对法院的协调工作并不持积极回应的态度，从而在客观上加大了法院协调工作的难度，影响了协调成功率。法院可以将行政调解纳入司法确认的范畴，以司法确认的方式保证行政和解协议的执行力。

    （四）对完善非讼解决纠纷机制的监督和制约

    社会主义法治理念中监督制约是社会主义法治的内在机制。法治的意义就在于，既能充分地利用国家权力促进和保障公民权利，又能防止国家权力的滥用和腐败，保证国家机关和公职人员正确行使权力，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。社会主义法治防止权力滥用和保证权力正确行使的基本措施就是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效、监督有力的权力运行机制，把决策、执行等环节的权力全部纳入监督制约机制之中，保证权力沿着制度化、法律化的轨道运行。任何权力不受监督和制约必然导致滥用和腐败。实行法治就是要对国家权力进行有效的监督和制约，防止国家权力的异化。

    国家非常重视用非讼方式解决纠纷，中央社会治安综合治理委员会办公室发布《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，要求各级各部门做好矛盾纠纷大调解；最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。但是目前尚未将非讼解决纠纷机制的监督纳入法制轨道，因此应在制度上把对非讼解决纠纷机制的监督有机结合起来，让非讼解决机制的运转和监督有机结合，形成中国特色的非讼解决制度。法院对人民调解进行监督并将人民调解纳入司法确认程序；检察院行使自身法律监督职能，对于大调解平台进行合法性监督和审查。

    综上所述，多元化解决纠纷机制是我国解决多元化矛盾的必然需求，调解以其消除矛盾、化解纠纷的快捷、有效优势 ，被西方誉为“东方之花”。但是我国在目前的探索还需要进一步完善，在立法上、制度上加强建设，才能满足和谐社会依法治国的理念。笔者相信，在不断的建设、更新之下中国的多元化解决纠纷机制将越来越完善，这是中国建立和谐社会的必然要求。

    参考文献：
    [1]参见范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》第四章相关内容，中国人民大学出版社2000年版。
    [2] 参见[日]小岛武司：《裁判外纷争处理与法的支配》，有斐阁2000 年版，第183页。
    [3] 中共中央政法委员会：《法治热点问题解读》，中国长安出版社2008年版，第129页。
    [4] [8] [11]胡耀芳：《论多元化纠纷解决机制的建立和完善》。
    [5] 李章军：《替代性纠纷解决程序之研究》，载《河北法学》2004年第6期。
    [6] 章武生、张大海：《论德国的起诉前强制调解制度》，载《法商研究》2004年第6期。
    [7] 吴春平：《化解社会矛盾纠纷需要多元化机制》，载《中国司法》2006年第4期。  
    [9] 袁定波：《倡导建立完善多元化纠纷解决机制》，载《法制日报》2008 年1月19日第1版。

    （作者单位：湖北省建始县法院）