早在2004年9月，党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记第一次提出了社会管理的新命题，指出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制的创新。”2009年12月18日，周永康书记在全国政法工作电视电话会议上要求全国政法机关深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。新疆维吾尔自治区结合实际情况，将中央确定的三项重点工作，增加了反恐严打斗争，扩展为四项重点工作。四项重点工作的提出，将人民法院纳入新疆少数民族地区社会管理创新的主体，在丰富社会管理内涵的同时，也给社会管理创新注入了新的活力。社会管理创新是指在社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式、方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。

    一、少数民族地区人民法院参与社会管理创新的功能定位

    （一）人民法院的参与是自治区党委领导下少数民族地区社会管理创新必不可少的组成部分

    社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及少数民族地区广大人民群众的切身利益。按照中央的要求，深入推进社会管理创新是一项重大的、长期的社会公共政策，社会管理的总要求是最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。 事物总是处在不断发展变化之中。在价值多元、利益多极、境像多梭、关系多面的社会中，一个公共机构应当发挥的功能已经无法单一存在。法院也是这样。 人民法院作为社会组织系统中的一个子系统，是自治区党委领导下少数民族地区社会管理创新的重要组成部分。在加强和创新社会管理中，人民法院承担双重责任：首先要履行好法院这个子系统或小社会的管理创新责任。只有把人民法院的司法行政事务管好，把法院受理的各类案件审判执行好，把法院工作人员队伍管好，使国家投入的司法资源发挥最大的社会效益，使宪法和法律赋予人民法院的审判职能发挥到极致，使人民法院创新社会管理的能力与水平始终处于领先水平，才算基本履行了创新社会管理的职能与责任。其次，要以能动司法理念为指导，履行促进或推动社会管理创新的责任。从管理的角度讲，法院既是审判机关，也是公共管理部门，负有维护社会秩序、管理社会事务的社会责任。实践证明，充分发挥司法职能作用，不仅能够实现法院管理创新，而且能够推动、引领社会管理创新。 另外，需要说明的是，人民法院参与社会管理创新不仅仅是司法向社会的单向输出，是法官的一种社会责任与担当，更是一种双向接收，它与社会期望对接，具有内在的需求和驱动力。

    （二）人民法院参与少数民族地区社会管理创新的基本性功能：由纠纷解决功能提升为纠纷终结功能

    解决纠纷，是人民法院的“看家本领”、“安身立命之根本”。在这一点上可谓是许多学者之共识。日本法学家棚濑孝雄曾经说过：“审判制度其首要任务就是纠纷的解决。” 美国现实主义法学的代表人物卢埃林在其法理学著作《荆棘丛》中更深刻指出，解决争端是法院最为重要的职能，并始终为其它功能的实施创造条件。最高人民法院2011年11月发出《关于充分发挥审判职能作用，加强和创新社会管理的若干意见》，也强调公正审理、执行各类案件，是人民法院参与社会管理的基本途径，人民法院加强和创新社会管理，必须始终抓好执法办案第一要务，必须依法妥善审理、执行好各类案件。因此解决纠纷是法院制度的普遍特征，它构成法院制度产生的基础、运作的主要内容和直接任务，亦是其它功能发挥的先决条件。

    随着我国经济社会的全面进步，法律体系已经形成，依法治国基本方略深入推进，自治区少数民族地区人民群众物质文化生活水平逐步提高，人民群众对人民法院工作提出了一系列新要求、新期待：不仅要求法院解决纠纷时恪守中立，还期待司法贴近生活，走进群众，更加便民，更加主动地满足人民群众的司法需求，即民有所难，我有所解，让老百姓打一场公开、明白、受尊重、有尊严的官司；不仅要求解决纠纷的法官秉持公正廉洁的良好职业形象，还要亲民爱民，在司法工作中更多地表达和传递对人民群众的人文关怀，即“用群众认同的态度倾听诉求，用群众认可的方式查清事实，用群众接受的语言诠释法理，用群众信服的方法化解纠纷” ；不仅要求依法裁判，司法公正，还期待案结事了，从根本上化解矛盾，解决实际问题，彻底地从纠纷中解脱出来；不仅要求人民法院履行好本职职能，还期待法院推动全社会“法治人格”的培育和塑造，推动依法治国的进程。上述这些新要求、新期待，归根结底，就是希望纠纷在人民法院能够真正得到彻底地、终局性地解决，从而达到案结事了人和。正是基于此，新时期，人民法院应当将其纠纷解决功能发展提升为纠纷终结功能，以回应自治区少数民族地区人民群众案结事了人和的司法需求。

    （三）人民法院参与少数民族地区社会管理创新的延伸性功能：公共政策功能和法制统一功能

    法院的基本功能是终结纠纷，但其又绝不止于此。现代法院的功能由这一基本项又有多重延伸。延伸性功能是指以基本性功能的存在和运作为前提而依托产生的功能，是人民法院参与少数民族地区社会管理创新更加广阔的一方天地。

    1、公共政策功能的建立与发挥。在政治领域中，中国法院长期被视作统治集团决策的执行工具。尤其用以巩固统治集团对敌对者的打击。至于内部的权力制约以及决策事项亦未被赋予法院。因而法院只是一个重要但地位相对边缘化的机构。然而，从中国社会发展趋势看，既然权力制约都属必要，那么法院在解决各种纠纷时，当遇到立法与行政所未涉及或涉及甚少的事宜，显然不能拒绝审判。相反，基于法律与事实考虑，作出自己的判断，应是法院职责。由此，法院事实上可以而且应该通过审判案件包括新类型案件，形成判断，参与公共事宜的决策。 尤其是在少数民族地区，在特殊背景、特殊情境下，有些民族问题与矛盾缺少法律及政策的规范，但法院不能拒绝审判，会在追求案结事了人和的过程中，具备建立并运用公共政策的功能。

    2、宣传法律、传播法律文化，实现法制统一的功能。中国推行法治的过程，实际上是倡导一种新的社会治理机制，倡导一种新的生活方式的过程。建设社会主义法治国家，就是要提高全民族、尤其是少数民族地区人民群众的法律文化和法治文化素养，培养他们对法治的忠诚，为此就必须进一步在少数民族地区大张旗鼓地宣传法治，使法治观念更加深入人心。人民法院在履行审判执行功能终结纠纷过程中，直接接触少数民族地区人民群众，法官们通过富有智慧的工作，依法公正裁判，阐明法律，辨法析理，就是宣传法律、传播法律文化，起到了实现法制统一的功能。

    二、少数民族地区人民法院参与社会管理创新的路径选择

    少数民族地区的人民法院参与社会管理创新，既要立足人民法院审判执行本职，能动司法，充分发挥人民法院终结纠纷的基本性功能、公共政策建立及法制统一的延伸性功能，还应该结合少数民族地区的实际特殊情况，在总结社会管理创新经验的同时，有针对性地选择设计社会管理创新的新路径、新模式，以做到真正、积极地为少数民族地区人民群众提供司法服务，促进新疆的和谐稳定发展。

    1、全力开展反恐严打斗争，确保国家安全和新疆稳定。

    2009年“7•5”严重暴力犯罪事件以及2011年喀什暴力恐怖袭击事件，使新疆各级人民法院清醒地认识到，当前自治区反恐严打斗争形势严峻，人民法院要认清“三股势力”暴力恐怖活动进入长波性活跃时期。维护民族团结和国家统一，这既是国家核心利益所在，也是新疆各少数民族人民群众根本利益所系。因此，人民法院在参与少数民族地区社会管理创新过程中，要不断强化政治意识、使命意识和责任意识，要同时注重反恐严打斗争的深入推进，确保国家安全和新疆稳定。另外，也要注意扭转“刚性维稳”的思路，而采用更为灵活的“柔性维稳”的策略，从“以堵为主”的静态稳定向“以疏为主”的动态稳定转变。 维护稳定是一个重要的方面，但却不是唯一目标，要拒绝出现“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事”的功利追求。

    2、树立正确和谐的民族意识，以此指导人民法院参与少数民族地区社会管理创新。

    新疆是多民族聚居区，民族意识包括各民族意识。极少数民族分裂主义分子持自我封闭和排他性的狭隘的民族意识，把本民族的利益置于国家和其他各族人民群众利益之上，打着维护民族利益的旗号从事破坏民族团结、分裂祖国的活动，这是对我国各族人民根本利益的极大损害和威胁。要实现新疆跨越式发展和长治久安，我们必须构建一种包容开放的、健康积极的、团结互助的民族意识。人民法院参与少数民族地区社会管理创新时，应站在从大局出发的角度，首先树立和优化我们的民族意识。正确和谐的民族意识，应当成为指导人民法院参与少数民族地区社会管理创新的指挥棒。

    3、人民法院要在改善和保障少数民族地区人民群众民生方面，加强和创新社会管理。

    张春贤书记在自治区第八次党代会的报告中指出：“加强社会管理综合治理，力求通过有效的社会管理服务，让每一个流浪儿童都能回到温暖的家，让每一个青少年都能得到组织的关心和培养，让每一个困难家庭都能享受扶贫帮困政策，让每一位居民都能进入社会管理服务体系，让每一位公民都能依法享受权益，正常履行义务，达到社会文明进步。”这些充满温度的话语为人民法院参与社会管理创新指明了一条正确的道路，那就是，民生问题是加强和创新社会管理的根本，创新社会管理要始终把保障和改善民生放在突出位置。人民法院在审判执行过程中，对涉及民生问题的案件，如农村宅基地纠纷，土地、草场、林地承包经营权及流转纠纷以及新农村建设中出现的各类纠纷，要快审快结，要调解优先，要确保执行到位；为少数民族地区“安居兴农”、“安居兴牧”和农牧业发展提供法律服务和司法保障，扎扎实实做到最大限度依法改善和保障少数民族地区人民群众民生。

    4、在少数民族地区加强和创新社会管理时要尊重少数民族风俗习惯。

    在新疆少数民族地区，除了法律的适用外，各民族风俗习惯在社会治理中也起到很重要的作用。这是因为少数民族的风俗习惯是以血缘、亲缘、地缘为基础的熟人社会的关系规则，他们奉行着“树之艺、种之谷、桑之麻、万事不求人”的基本生活原则，对国家法律的适用“敬而远之”，对本民族本地区风俗习惯则有一定的依赖性。在少数民族地区加强和创新社会管理时，一定要尊重少数民族风俗习惯，对少数民族地区的良风美俗要尊重、倡导，并将其纳入到社会管理有效方式的范畴中来；对一些恶风劣俗，要坚决抵制，并通过社会管理手段予以治理，做到移风易俗。

    （1）彩礼的返还。相对于汉族群众而言，给付彩礼是新疆少数民族群众较普遍的风俗习惯。但关于彩礼的返还，《婚姻法》及其解释的相关规定与少数民族风俗习惯并不一致：国家法律规定登记结婚后已给付的彩礼不予返还；实践中，有些少数民族登记结婚后，未举行结婚仪式前就分道扬镳，这是法律上的离婚，但这种情形按照民族习俗是没有结成婚，一般应予返还彩礼。这类纠纷，如果严格按照法律规定处理，特别容易引起少数民族当事人及其家人的不满，矛盾纠纷反而极易扩大化。因此处理时，在遵守国家法律的前提下，同时也要尊重少数民族地区的风俗习惯，尽量采用调解的方式妥善解决纠纷。

    （2）是否构成强奸。按照少数民族的风俗习惯，一般以举行结婚仪式作为正式结婚的开始，而不是结婚登记。有的少数民族先举行结婚仪式，即以夫妻名义共同生活，之后才登记结婚。在举行结婚仪式之后、登记结婚之前这段时期，如果女方控告男方强奸，相当多的少数民族群众感到难以理解，因为按照民族习俗办完喜事男女就是一家人了，强奸之说实属荒唐。这种案件在性质的认定上要慎重，既要考虑法律适用的统一性，也要考虑少数民族地区人民群众的“情”、“理”，只有这样，问题的解决才能最终得到少数民族地区人民群众的认同，不只是法律上的认同，也是心理上、情感上的认同。

    （3）要尊重少数民族地区人民群众的特殊节日，如古尔邦节、肉孜节，节日前后及节日期间尽量避免对少数民族群众采取法律强制措施，以防突发性事件出现或者纠纷扩大化。

    （4）委托阿訇调解。人民法院审判案件“调解优先”，多通过协助调解、委托调解的方式化解矛盾纠纷。而在少数民族地区，人民群众有仰仗德高望重的阿訇处理矛盾的习俗，纠纷双方对阿訇的处理均很信服。我们可借鉴这一习俗，将有些涉及少数民族群众的案件，委托给当地阿訇进行调解，有利于化解纠纷，促进稳定和谐。

    5、积极参与少数民族地区特殊人群及重点领域的社会管理工作。

    要充分发挥人民法院的职能优势，积极参与少数民族地区在校学生、未成年人、流浪儿童等特殊人群犯罪的帮教管理和社区矫正工作，强化缓刑、管制、免于刑事处罚人员及刑满释放、解除劳动教养人员的跟踪帮教，努力预防和减少重新犯罪。对危及少数民族地区和谐稳定的某些重点领域出现的问题，要着力参与管理和治理，如网络虚拟社会、食品药品安全、生态环境保护等领域，深入分析、研判这些重点领域出现的新问题在司法审判中的新反映，加强这类案件的综合调查研究，对发现的社会建设和社会管理新动向、新特点，及时向党委、政府提出建议，为各级领导科学决策提供重要依据。

    6、建立大要案社会效果预评报告制度。

    少数民族地区诉讼纠纷日渐呈现多发性、群体性和敏感性特点，如果说以前的纠纷是一条直线，那么现在呈现在我们面前的纠纷往往是曲线，甚至是不规则体。人民法院单纯依靠司法审判的力量，不能与当地党委政府实现很好的沟通配合，各种矛盾将很难得到及时预防和化解，难以达到定纷止争的目的，这些矛盾，需要借助政治的、经济的、行政的外部综合手段合力共同解决。建立大要案社会效果预评报告制度，通过主动报告大要案件审理情况和审判过程中发现的信访苗头和信访情况，有利于取得党委政府的理解、信赖与支持，共同做好重大矛盾纠纷的化解平息工作。同时,可以有效克服法官就案办案思想，增强政治敏感性与维护稳定和谐的责任感，实现“诉访分离，诉访相济，法院理诉、多元疏访，依靠当地、息诉息访”的目标，最终取得共同做好矛盾化解与疏导工作，确保社会大局稳定的良好社会效果。

    7、着力构建少数民族地区诉调对接的多元化纠纷解决机制。

    加强社会建设和创新社会管理是社会每个“细胞”共同的责任，是需要共同关注、共同努力、共建共享的系统工程。必须有效整合各方资源，最大限度地发挥各方积极性，构建多层次、多样性的社会服务管理体系。 因此人民法院要竭力积极寻求少数民族地区党委、政府的支持，调动更多社会力量，因地制宜地在各少数民族地区建立诉调对接中心，构建多元化纠纷解决机制。人民法院的人民法庭等基层组织可以作为诉调对接的基础；人民法院的法官可以担任诉调对接中心调解组织指导员及联络员，培训培养少数民族人民调解员，锻炼调解员队伍，提高调解能力；人民调解员参与诉讼旁听和诉讼调解，监督调解协议的执行，对矛盾纠纷的处理情况进行及时反馈；力求通过多元化纠纷解决机制的运行，推进当地少数民族地区矛盾纠纷就地解决。

    8、从少数民族地区人民群众根本利益出发探索、健全涉诉信访解决机制

    信访制度包含了沟通、信息汇集、民主监督、维护稳定等功能，还包含了权利救济、纠纷解决等矛盾化解功能。实践中，在少数民族地区，群体访、越级访等不当“访”的方式在一定程度上给社会稳定带来了影响。因此，要把涉诉信访工作摆在更加突出的位置，从解决少数民族地区人民群众最关心、最直接、最现实的利益入手，探索健全涉诉信访工作机制：做好矛盾纠纷排查化解工作，强化源头治理；解决信访群众的实际问题，维护其合法权益；完善信访救助制度，切实解决群众困难。重视“信”的解决与落实，降低“访”的数量，把破解少数民族地区涉诉信访工作难题，作为社会管理创新的精准切入点。

    9、建立契合少数民族地区实际情况的涉诉民意沟通表达机制。

    人民法院在审判执行办案中，要更多地为群众着想，更好地为人民服务，走出一条“司法依靠群众、群众参与司法；司法服务群众、群众认同司法”的新路子。 正因为此，要通过建立涉诉民意沟通表达机制来践行群众理念，真正了解少数民族地区人民群众所思所想、利益诉求和意见建议，这是我们开展社会管理创新、治理社会、建设社会的基础。特别要注意的是，建立涉诉民意沟通表达机制，应当契合当地少数民族地区的实际情况，如有些少数民族地区经济较发达、居民居住较集中，就可以通过搭建网络民意沟通平台方便快捷地采集、了解民意；而针对网络建设未普及的少数民族牧区，则要通过设立信访举报电话、公布法院信箱、发放回收征求意见表等切实可行的方式保障民意表达渠道畅通；对一些偏远的少数民族地区要通过“送法下乡”、“巡回法庭”等到群众中去的方式，“沉下去”倾听人民群众的呼声和反馈。

    10、通过选任少数民族人民陪审员拓宽社会管理创新渠道。

    人民陪审员制度的目的就是要通过吸收没有法律专业知识和司法经验的普通民众参与案件审理，扩大司法民主，保障司法公正，是司法民主化与专业化的结合。但当前新疆部分少数民族地区对人民陪审员制度的功能和意义并不了解，参与司法民主化进程的程度较低。应当在少数民族地区进一步宣传人民陪审员制度；完善人民陪审员选任制度，采用多种选任方式，在更大范围内选任更多的少数民族人民陪审员；注重对少数民族人民陪审员的指导和培训；保障少数民族人民陪审员充分发表意见、依法履行陪审职责。少数民族人民陪审员通过参与审判，认同审判，然后利用其身份和知识，宣传法律政策，解决矛盾纠纷，可以增强其他少数民族群众对法律、对审判、对社会治理的认同感，真正达到在少数民族地区“一人带动一片”、“一片影响一地”，促进和谐稳定的良性循环态势。

    少数民族地区人民法院参与社会管理创新的功能定位，解决的是根基问题，根基不稳，行之不远。少数民族地区人民法院参与社会管理创新的路径探索，解决的是机制、制度和方法的问题，机制创新、制度可行、方法有效，社会管理创新才能枝繁，方可叶茂。社会管理本身就是复杂的、系统的、长期的工程，要在新疆少数民族地区这块沃土上加强和创新社会管理，我们更要清醒地认识到其知之唯艰，行之更难。虽然道路不易，小步徐行，但我们已经前行在路上，只要持续更新观念，坚持不懈地努力，距离我们既定的目标将会越来越近。

    （作者单位：新疆石河子市人民法院）