江西省新建县是农业县，传统的民事案件居多。特别是党中央实行的农村土地承包合同制度，使土地使用价值升值，大大提高了农业劳动者的生产积极性，从而使家庭承包责任制成为农业生产的基本生产方式，成为党在农村的一项基本经济制度。为此，近几年来，因农村土地承包合同的变更、解除而引起的纠纷呈显著增长态势，而以家庭土地承包发生纠纷向法院起诉的案件急剧增加。此类纠纷审判实践中处理起来比较棘手，执行中判决内容不易执行，即使采取强制措施也无法达到最终目的。土地案件的审理难、调解难、执行难已严重地影响到了司法的统一和司法权威的树立。本文结合审判实践活动，对中牟县法院立案工作中发现的农村土地承包合同及宅基地侵权案件存在的问题作简要归纳，不对之处请领导和同志们批评指正。

    一、家庭承包在立案工作中存在的问题

    1、出嫁女土地承包经营权的司法保护存在一定难度。

    《土地承包法》第三十条规定：“承包期内，婚女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其承包地……”。该法第五十四条规定：“发包方有下列行为之一的，应承担停止侵害，返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危害、赔偿损失等民事责任……（七）、剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权……”。《土地承包法》明确规定了妇女作为集体经济组织成员平等享有承包该集体经济组织土地的权利，对出嫁女的土地承包经营权的保护作出了特别规定，但在实际操作中仍存在难于解决的问题。根据我县农村乡俗出嫁女无权再以本村村民资格分得土地及享受村民待遇，并以乡规民约的形式规定下来公布于众，该村规民约与国家法律和最高院的司法解释相抵触。但该规定经群众讨论通过，该规定涉及每家每户的切身利益，群众愿意遵照执行。农村实际分地情况是：根据本村土地的好坏、交通便利及灌溉条件分为一、二、三等地后，再按全村有资格分地的村民人数把每等地分成若干份，然后由村民按一、二、三等地顺序分别以抓阄方式获得每人耕种的土地。

    所以，即便法院判决保护了出嫁女的土地承包经营权，实际执行中也难得到土地。况且，各村都有出嫁女、及生老病死这一添人去口的现象，针对此种情况农村都规定三年一小调五年一大调的政策正是解决这一问题的。所以出嫁女到夫家后到调地时间都会得到土地承包经营权，只是时间问题而已。这能否规定属于村民自治的范围，法院不再受理。现实中，我院受理的此类纠纷，已判决村组给付土地的鉴于农村分地的实际情况都难以得到执行。其它未判决的此类案件，也视不同情况在程序上予以了驳回起诉。

    2、因村组调地发生的承包经营权纠纷是否属于法院民事案件调整的范围。

    1998年，群众获得了为期30年的土地承包经营权。履行期间因添人去口原因需调整土地承包经营权，但因个别村民不同意调地。为此，持土地承包经营权证书以村组侵权为由向法院起诉。此类案件处理中存在不同意见：一种意见是应属于法院民事案件受理的范围，理由是，根据农村土地承包法规定，承包期内发包方不得调整土地，除因自然灾害严重毁坏承包的除外。且变更承包合同应经双方同意，村组未经少数村民同意调地属侵权行为，法院应予受理。另一种意见认为，调地分地属村组属于村民内部自治行为，况且最高院司法解释未实际取得土地承包经营权的不属于法院民事案件的受理范围。

    3、乡镇对村组调整土地的行为所作出的调查处理意见是否属于具体行政行为，法院能否作为行政案件受理。

    如原告程某、程小某等十原告诉被告新建县望城镇人民政府不服行政处理一案。原告诉称：2006年9月，第三人新建县望城镇青西村第五村民组因人口增加调整土地时，组长未依法召开村民会，擅自拟定了补地事项和方案。由于调地程序违法，我们向被告反映后，期望能纠正第三人的违法现象。但被告却在未查清事实的情况下，作出了维持了第三人的分地结果。请求法院确认被告作出的决定违法并予以撤销。

    该案在审理过程中合议庭出现分歧意见。一种意见认为，被告所作出的决定属于具体行政行为，应属法院行政受案范围，法院应予审查。另一种意见认为，原告与第三人因土地承包发生纠纷后，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，有权请求被告调解解决，也有权通过申请土地承包仲裁机构仲裁等方式解决。被告在接到原告的情况反映后，经过调查作出的处理意见属于民事权益仲裁性质的裁决意见，不属于对当事人民事权益产生实质影响的具体行政行为，原告对此不服而起诉的，不属于行政诉讼的受案范围，依法不应受理。该案经过院审委会讨论决定，采纳了合议庭第二种意见，裁定驳回了十原告的起诉。

    4、农村土地承包合同中存在普遍性问题。

    我县目前是以农业为主的农业县，现因农村土地承包合同引发的纠纷呈逐年递增状态。农村土地承包合同中存在的问题不容忽视，否则，长期存在不加以调整，必将影响社会安定，挫伤农民的积极性。具体讲，农村土地承包合同中存在以下普遍性问题：

    第一、第一轮土地承包发生在1980年、1981年，虽成为历史，但当时我国土地承包处在探索初试阶段，我县农村大量的家庭承包，无土地承包分户清册，无土地承包合同。

    第二、发包方是集体经济组织所在村委会（或居委会）安排人员统一填写的，甚至承包方的签名也是由工作人员填写的；第二轮土地承包时，承包土地发生了微量变化，比如第一轮土地承包时的农户，现分立成两户，对死绝户土地、婚进婚出人口、新增人口的土地由集体经济组织根据政策规定进行必要调整，但缺乏承包人对实际承包土地的确认；在填写承包合同后，颁发到农户手中的《土地承包经营权证书》迟缓，有的农户在几年后才拿到证书；承包合同书在发包方与承包方订立后，并未让农户当时持有，而是在《土地承包经营权证书》中附有合同，农户持有证书后，才清楚自己承包土地的范围和权利义务；我县少量农村未签第二轮土地承包合同书，未颁发《农村土地承包经营权证书》。上述因素的存在，将意味着农村土地承包纠纷仍大量存在，农村土地承包纠纷案件的审理任务将是十分繁重的。

    二、其他土地承包合同存在的问题及原因

    （一）存在的问题

    1、发包方提前终止合同，承包方起诉要求继续履行此类纠纷在村委换届后表现更为突出。

    2、在承包合同履行过程中由于物价上涨，土地使用价值提升等原因，致使原承包费过低，发包方要求提高承包费，双方发生纠纷。

    3、承包方因经营不善，没有取得预期利益，或取得利益过低，导致拖欠承包费。

    4、因妇女离婚、出嫁等原因未能取得承包地，从而引发纠纷。

    （二）原因

    1、法律规定过于原则，可操作性不强。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》已颁布实施，但是由于实施时间较短，相关配套规定和司法解释较少，往往土地承包案件又非常复杂，涉及到许多民间习惯、村规民约，审理中法官感到很吃力。

    2、诉讼中农民的证据意识差，诉讼知识贫乏。农民的文化素质法律意识整体偏低，在发生纠纷时不太懂得怎样进行维权，在诉讼中经常走弯路，无谓的增加诉讼成本。

    3、合同形式不规范，在对外承包土地时，基本上都能签订书面合同，而在具体经济组织内部都很少签订书面合同，只是几个人用尺子一量，就算定下了。另外，土地管理部门很少颁发土地承包经营权证书，发生纠纷时，双方难以说清。

    4、根据法律规定对外承包土地等重要事项需经过民主议定程序，即由村民大会或村民代表大会，进行公开决定，但实际上村民大会或村民代表大会很难召开，更不要说民主议定重要事项了。因此许多土地承包没有经过此程序，有的甚至只是几个主要的村干部决定后，就对外承包。

    5、村委的换届选举引起承包合同纠纷普遍存在。现在农村选举制度在实行中不完善、不健全，竞争中混杂着家族势力等非正常因素。新一届村委上台后，或因承包方是竞选对手的人而进行打击报复，或对前任村委工作不满意，于是找种种理由，随意解除合同或干脆不经协商另行发包给他人，造成纠纷。

    6、村组干部素质差，工作能力有限。在因人口变动需进行土地调调整时，不能正确理解政策规定，分地不均。并且，现行法律对村组干部制约过少。部分干部无所顾及，用手中的权力钳制农民，以此收受贿赂，索要钱财，或以权谋私搞暗箱操作，给自己的亲友多分地、分好地。

    审理农村土地承包合同纠纷案件的对策

    一、做到准确定性。在土地承包合同纠纷案件的立案与定性时，一定要严格按照《农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理承包合同纠纷案件若干问题的解释》的规定执行。具体来说，对下列案件才能立案并审理，即农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷、因承包土地征收补偿费分配引起的纠纷。在审理农村土地承包纠纷案件时，一般只存在上述五种案由，对不属这五类案件的，不予受理或告知当事人向其它有关部门主张权利。

    二、正确认定合同效力。在确认农村土地承包合同的效力时，要把握两个原则：

    一是依法确认原则，除依照《合同法》的规定外，还应按照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》第十八条、第三十七条等法律的规定，参照有关政策及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的精神。

    二是具体问题具体分析原则，在确认农村土地承包合同的效力时，在不与法律强制性规定相冲突的情况下，要从实际情况出发，既要保证农村土地承包关系的稳定、明晰，又要有利于促进生产发展。例如，对撂荒弃耕的承包经营权的案件，土地的合法承包人主张已弃耕撂荒的承包地的，原则上应予准许；善意的第三人耕种他人的抛荒地，对该土地有固定投入的，应由收回经营权的原承包人给予适当的补偿；合法承包人将自已的承包地转让给他人经营而不收取价款或向实际经营人支付价款的，现因政策调整，可按情势变更原则对原合同进行适当调整。对一地数包案件的土地承包合同不能简单地宣布合同无效，而应依优先权有关原则处理。已取得承包经营权证书的，具有物权性质，具有当然的优先权；未取得承包经营权证书但已在有关部门登记的承包人优先；均未登记的，按合同的生效时间先后确认；以上原则仍无法确认的，按实际占有原则处理，谁实际占有，谁取得土地经营权，但在发生争议后、纠纷解决前强行先占的除外。

    三、提高审判质量和效率。要尽快处理农村承包合同纠纷案件，首先要树立效率的观念，能快结案的一定要快审快结。其次，要树立责任意识，将每一件案件均当成大案来办，尽职尽责地处理好每一件案件，并做好深入细致的工作。第三，慎用财产保全等强制措施，对确实要采取财产保全措施的，一定要允许该土地上原耕种的农民继续生产，不要轻易裁定停止生产经营，以免造成一年的零收成。

    四、坚持多调少判。以维护新农村社会和谐为出发点，注重做好当事人的思想疏导工作。高度重视可能影响社会稳定的群体性土地争议。农村土地承包合同纠纷一般人数多、土地流转次数多、权属不明、合同签订和履行不规范、政策性强，加之部分农民法律意识较差，导致案件难以审理，因此在审理此类案件中，应当始终坚持在查明案件事实的基础上先行调解原则，通过调解让农户知法明理，化解矛盾，使对抗得到缓和，把矛盾消除在萌芽状态。

    五、强化便民措施。农村土地承包合同纠纷的主体是农民。现阶段，我国广大农民普遍法律意识不强，他们对法院的诉讼程序知之甚少，如果过分强调当事人主义，则势必会导致案件处理上存在偏差，使矛盾得不到有效解决而引起上访。

    因此，在审理农村土地承包合同纠纷案件时，尤其要做到以下几点，一是加强对当事人诉讼的引导，指导当事人如何打官司，告知当事人如何举证等。二是变坐堂办案为巡回审理，基层人民法院法官应在如何依职权调查核实证据上下功夫，中院的法官也不能单一地进行书面审理，而应深入田间地头，全面了解案情。三是对政府及有关部门应适时地提出司法建议，使其加快土地清册、办证等工作的步伐，特别是对一些权属不明的地块尽快做到四至清楚、权属明确。四是对集体经济组织进行法律宣传，促使他们增强民主意识、法治意识。