[关键词]社会保障　农民养老保险　合作医疗　最低生活保障

　　有两篇文章深深地吸引了我的注意：一篇是《教育成为农民的沉重负担》①，文章中说：农业税取消后，农业税已尼算不上负担，现在最沉重的负担是医疗负担和教育负担，而其中教育负担最为沉重，“不上学等看穷，上了学立刻穷”，村里人过日子，过得好也得过，过得坏也能凑合，但就怕家里有孩子念书，不念吧，儿子像老子一样，种一辈子地，受一辈子穷，没出息。念吧，费用高得实在很难承受，砸锅卖铁也凑不齐。

　　另一篇是《8亿农民对新农村建设的6大热盼》②文章说：目前，占全国总人口60%多的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源；农村中学生是城市中学生的4倍，而享受到的国家中学教育经费仅占38%；城乡社会保障覆盖率之比高达22：1。

这两篇文章，在很大程度上表明了农民的现实困难。教育和医疗，是导致农民返贫的两大原因。在大力建设社会主义新农村的过程中，我们该如何来解决好农民的实际问题呢？农民的社会保障体系建设，已经到了刻不容缓的地步了。只有建设好农村的社会保障体系，让广大农民没有后顾之忧，才能从根本上解决三农问题，才能实现整个社会的富裕生活。本文试着以几个方面探讨农民的社会保障问题。

　　一、我国农村社会保障现状

　　社会保障是政府或社会为了保持经济发展和社会稳定，对劳动者或社会成员因年老、伤残、疾病、失业而丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物资帮助和社会服务，以确保其生活需要。在我国，由于受经济发展水平以及历史文化传统的限制，农民社会保障与城市社会保障相比，不仅建设得比较晚，而且项目不全，保障水平也很低。农村社会保障的现状表明，农民低水平的社会保障，不仅阻碍农村经济的发展，而且影响社会稳定。我国是一个农村人口占绝大数的大国，农民占总人口的80%。从新中国成立后，中国农村的社会保障逐步产生，形成了以“五保”、救灾救济、优抚等为主要内容的社会保障。但就我国目前的情况来说，在农村社会保障体系中，农民养老保障制度，农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度是最为重要的三种类型，这三种保障制度的覆盖面最广、影响最大，与农民的生活联系最为密切。如何正确认识我国农村社会保障的实际情况，建立适用我国国情的农民保障体系，是建设新农村的首要任务。

　　（一）农民养老保障制度

　　新中国成立以后，虽然在1951年颁布了“劳动保险条例”，开始建立我国的社会保障制度，但长期以来，农民没有被纳入保障之例，这种状态一存持续了43年③。80年代初期，农村开始实行经济体制改革，这种生产方式极大地解放了农村的生产力，农民的生活有了大大提高，于是产生了强烈的养老保险愿望。随后，随着学生学费的快速增长家庭收入中有相当部分被用于教育消费，传统的家庭养老日益受到冲击，特别是实行计划生育政策以后，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭的养老功能，这些情况使得农村老年人的生活保障成为一个突出问题。

　　1991年6月，国务院民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》并在山东等地组织了较大规模试点工作，积累了一些经验，但由于思想认识不统一，没有制定相关配套法规，加上管理不规范，少数地方出现了挪用保险基金的问题④。致使农民产生不信任想法，投保的积极性不高。到目前这种局面没有根本性改观，建立农村养老保险制度还任重道远。

　　（二）农村合作医疗制度

　　农村合作医疗是农民通过互济互助，共同抵御疾病风险的制度。它是人民公社时期发展起来的，70年代末，农村合作医疗曾经覆盖了全国90%的农村，对于缓解农民群众的疾苦和农村卫生事业的发展，起到了巨大的推动作用。

　　1982年农村实行经济体制改革后，集体的公益金积累明显减少，由此也使以公益金为一部分资金来源的合作医疗制度受到严重影响，加之政府没有及时给予引导和支持，到1989年全国实行合作医疗的行政村由过去的90%下降到5%⑤。1990年以来，由于各级领导的重视，农村合作医疗有重建之势，但就全国来讲，进展还比较缓慢，目前的覆盖率仅为10%左右。

　　农村合作医疗目前主要存在的问题有：思想认识不到位，从政府官员到一部分农民均有不正确的看法，基层干部有畏难情绪，当然资金筹措困难是目前最为主要的问题。政府财政对农村合作医疗的投资减少，农村卫生队伍人才流失严重，乡镇卫生院入不敷出，难以为继，再加上缺乏相关的法律保障，是农村合作医疗不能持续、稳定发展的又一主要原因，我国农村合作医疗一直是用政策进行指导，不是用法律进行规范，使之难以健康持续地向前发展。

　　（三）农村最低生活保障制度

　　1995年以前，在我国农村只对五保户和困难人口提供救济。1995年民政部在部分地区开展农村最低生活保障制度试点工作，保障资金由国家和集体筹集。到1999年底，全国农村得到最低生活保障的人数为316.17万人，占农业人口的0.34%，农村五保户政策得到较好贯彻，集体为195.4万人提供资金17.9万元，国家提供了1.55亿元⑥。

农村社会保障制度目前存在的问题主要有：社会救济资金严重不足，这些有限的资金不能保证为所有特困户提供救济，有些地方完全处于停顿状态。其次是覆盖范围小、待遇标准低，在经济不发达地区，农村最低生活保障制度形同虚设，不能贯彻。

　　二、建立农村社会保障制度的意义

　 （一）获得社会保障的保护，是宪法赋予农民的一项权利

　　我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。显然，这里的公民包括农民在内，我们必须将农民社会保障作为我国社会保障的组成部分，哪怕给予最低限度的待遇。

　 （二）保障农民基本生活权益，维护农村稳定

　　解决农村贫困问题必须标本兼治，在大力推进扶贫开发、调整产生结构、扩大就业机会、改善生态环境、挖掘各种资源的同时，提供相应的社会保障也是重要措施之一。社会保障是居民收入的间接来源之一，在我国的城市居民中，贫困人口的产生率之所以比农村低，主要是政府为城市居民提供了从食品、自来水、住房、医疗、养老、工伤、生育、教育等全面的社会保障，从而大大缓解了城市的绝对贫困问题，如果子农村也建立了全面的社会保障体系，政府向农村居民提供最基本的公共服务和最低标准的公共设施，农村贫困的发生率也会比现在低很多。

　　中国农民在战争年代送子送夫参军，为共和国建立作出过巨大的贡献和牺牲，在社会主义建设时期，为国家工业化提供了可观的积累。改革开放时期，农民工为城市的建设作出了不朽的贡献，他们在为城市添砖加瓦，干最脏最累的体力活时却没有享受城里人的待遇。今天在建设社会主义新农村的历史遇中，在实行城市反哺农村的政策中，国家有义务为广大农村农民建立起了基本的公共基础设施和社会保障体系，记农民分享改革开放的伟大成果，真正做到城乡平等、工农平等。

　 （三）有利于更顺利地推行计划生育

　　中国农民素有“养儿防老”的传统观念，在农村生产力还不发达、还没有建立起社会保障的情况下，农民的这种观念依然存在，因而农村超生情况不在少数，如果国家能够为农民提供最基本的养老保险，使农民老有所养、丰衣足食，就能够使计划生育的基本国策得到很好的推行，进而促进农村经济的发展和农民生活水平的提高。

　 （四）迎接人口老龄化挑战的需要

　　随着科学技术的发展，人民生活水平的提高和医疗条件的改善，我国人均寿命达到70岁左右，进入人口老龄化时代。而在我国农村的老龄化问题将比城镇更加突出，由于城市化的影响，大批农村青年向城镇转移，导致农村人口出现迁移性结构失衡。伴随着人口老龄化趋势，农村家庭小型化也在发展。核心家庭的增加，家庭“四、二、一”人口结构的形成，老年人和子女分居的趋势，使传统家庭养老保障功能受到严重削弱。观念的更新，年轻人瞻养意识的淡化和老年人自立意识的强化，单纯的家庭保障难以长期承受，越来越多的老年人将逐步转移到依靠社会养老为主。因此建立社会养老保障制度，这是面对农村人口老龄化的必然要求。

　　三、构建农村社会保障体系

　　构建农村社会保障体系是一个庞大而系统的工程。从长远看，我国农村社会保障体系建设最终要与城市接轨，形成全国一体化的现代社会保障体系。但从现阶段看，我国农村社会保障体系建设应从重点项目入手，稳步发展，逐步完善。

　 （一）关于农民养老保险问题

　　1．建立农民养老保险的法律体系

　　首先应该明确，我们要构建的是农村社会保障法律制度，而不是农村社会保障政策，要用法律的稳定性和强制性来保障农民，使他们能够增加抵御风险的能力和提高生活质量。只有社会保险才真正具有最基本的保障功能。社会保障法要明确规定受保人范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保障待遇的条件和标准，规定社会保障机构对基金的管理和监督，以及法律救济等，尽快地制定农民养老保险法，做到有法可依。

　　2．自我保障为主，配以必要的强制措施

　　由农村劳动者自己缴纳一定的社会保障费用，建立个人帐户，在此基础上加上部分社会统筹，实行个人帐户和社会统筹相结合的方法。社会统筹部分和集体补助要向低收入和贫困阶层倾斜，国家要对欠发达和贫困地区居民投保给予补助和政策优惠。

　　3．自愿为主，配以必要的强制措施

　　以自愿为主，对于收入水平低、保障意识较薄弱的，不搞一刀切的政策，但国家要进行引导，使农村社会养老保险慢慢从自愿走向强制。因为社会保障不是个人行为而是社会行为，国家有义务也有权力强制公民在年轻力壮时，为自己将来可能遇到的各种意外事故承担费用，一旦农民群众认识到养老保险的意义，他们会理解，直至主动配合。

　　4．合理确定保险对象、年龄

　　保险对象以农村人口为宜，以村为单位确认组织投保。交纳保险费的年龄为20至60周岁，不分职业性别。领取养老保险金的年龄宜规定在60周岁以后。

　　5．建立养老保障基金管理和营运机制

　　确保养老保险按时足额发放在受保险人手中，规定基金的专用性，不得挪作他用，违者追究其法律责任，拓宽投资渠道，保证养老保险基金保值增值。

　　（二）关于农民医疗保险问题

　　1．制定农村医疗保险法律法规，规范农村医疗保险事业。

　　2．实行民办公助的筹资方式，保证群众有相应权益。

　　合作医疗筹资以个人投入为主，集体扶助为辅，政府适当支持。具体比例可根据当地经济发展水平和农民收入状况合理确定，农民看病，一般要减免检查、住院、手术诸项费用和部分药费。得了大病，可从风险统筹资金中得到相当数额的补偿，同时要自付部分医疗费。保障项目和标准要因地制宜，建立转诊制度，提高服务水平。

　　3．加强医疗基础设施建设，提高农民保健水平

　　要加强县乡村三级医疗机构基础设施建设，特别是要建设好乡卫生院和村级达标卫生室，抓好卫生队伍的人才建设，搞好农村预防保健，做到无病预防、有病早治。实行乡村医生的考试和注册制度，加强药品管理。保证农民看得起病，治得好病。

　　（三）关于农村最低生活保障问题

　　1．坚持普遍保障原则

　　其保障的是全体社会成员基本的生活需要。它所关注的是救助对象所处的困境，而不关心救助对象身份。只要是靠自己不能维持最低生活水平的人，就应当予以救助。

　　2．保障资金来源

　　最低生活保障是社会保障的兜底工程，社会救济资金从公共财政资金中筹措，在我国最低生活保障资金通过税收加以筹措。农村最低生活保障经费主要由地方各级财政和村集体经济按一定比例分担。

　　结 语

　　农民社会保障的现状表明，农民低水平的社会保障，不仅阻碍农村经济的发展，而且影响社会稳定。因此，重视并进一步健全和完善农民社会保障制度，对于深化我国经济体制改革、建立和完善社会主义市场经济、尽快建成社会主义法治国家有着重要的作用和意义。

    参考文献：

    ① 摘自《半月谈》2005.11

    ② 摘自《半月谈》2006.03

    ③ 刘翠霄.中国农民的社会保障问题[A].中国经济法精萃（2002年卷）[C].机械工业出版社，2002.9.

    ④ 宋晓梧，中国社会保障体制改革与发展报告[M].中国人民大学出版社，2001.185.

    ⑤ 蔡仁华主编中国医疗制度改革实用全书[M].中国人事出版社1998.342

    ⑥ 张太英、刘小姚.中国农村的社会保障制度建设[A].中国农村研究[C].2002.19.

    （作者单位：江西省余干县人民法院）