湿地涵盖土地、水和动植物三大环境资源要素,常被称为“地球之肾”,具有水源涵养、水质净化、防旱蓄洪、气候调节、维护生物多样性等多种生态功能,是整个经济社会可持续发展的重要基础。为有效保护湿地,建设生态文明和绿色北京,《北京市湿地保护条例》5月1日起正式施行。北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞副教授近日在接受《法制日报》记者采访时认为,该条例的制定,无论立法理念还是制度设计都亮点纷呈,值得地方和国家立法借鉴。他同时呼吁,国家应充分借鉴地方湿地保护立法,尽快制定统一的湿地保护法。

    确立生态优先全面保护原则

    据统计,迄今为止,全国已有14个省(自治区、直辖市)和3个地级市制定了湿地保护条例。杨朝霞认为,北京市在湿地保护条例立法方面充分借鉴了这些地方性立法的经验,又充分尊重了本地的实际。譬如,就湿地的概念,条例采用了“概括”涵盖“列举”的模式规定:湿地是指天然或者人工形成的河流、库塘、湖泊、沼泽等常年或者季节性、带有静止或者流动水体、适宜喜湿野生生物生存的地域。既将河流、库塘、湖泊、沼泽等各地大多规定了的湿地类型予以列举,又对本地没有或较少的滩涂、水稻田等类型的湿地未予列举,既周延严谨,又重点突出。

    条例第五条就湿地保护的基本原则作出了规定,杨朝霞认为,这些原则中尤以生态优先、全面保护原则引人注目。

    杨朝霞介绍,所谓生态优先,是指坚持人类社会活动对生态规律的遵从性、环境容量和资源承载力对经济社会发展规模和速度的限制性、区域经济活动产业结构和空间布局同当地生态系统组成结构和主体功能的协调性、经济建设决策对生态环境保护考虑的优先性等准则,实现经济社会的可持续发展。并且条例中还有相应的具体条款对生态优先原则予以贯彻。

   “所谓全面保护,是指对湿地的数量和品质均予以保护,确保其涵养水源、净化水质等各种功能均能得到最佳发挥。”杨朝霞指出,条例对湿地进行分级分类保护和分区管理的规定,就是全面保护原则的具体体现和切实贯彻。

    强调政府保护湿地的责任

    条例规定了湿地征占的严格审批程序制度,列入名录的湿地因基础设施建设等特殊原因需要占用的,不仅要经湿地所在地的区、县人民政府同意,还需湿地保护部门提出意见后提交湿地保护联席会议研究,并最终由其决定是否同意占用。杨朝霞认为,这一规定对于打击违法开垦、占用或者改变湿地用途等不良行为,不啻为一记重拳。

    环境保护是一项系统工程,需要企业、政府和公众共同努力方能完成。杨朝霞指出,我国以往的环境立法片面地强调企业的环保义务,而忽视政府的环保责任。其实,在经济挂帅的时代背景下,很多环境问题往往就是由于政府的不当决策、权力寻租和懈怠懒政等原因造成的,因此,规范和监督政府行为,严格政府问责,应成为现代环境立法发展的新方向和主阵地。

   “对此,条例作出了很大努力。”杨朝霞说,条例规定,市和区、县人民政府及其有关部门应当实行湿地保护目标责任制,确保湿地面积总量不减少,并采取措施,提升湿地质量,改善湿地功能。为了保障目标责任制的执行,条例还进一步规定了考核评估制度,要求对有关部门和区县人民政府湿地保护目标完成情况进行考核。

   “为确保政府责任的落实,条例还规定了湿地保护的政府问责制度。”杨朝霞举例,条例规定,湿地保护管理部门或者其他有关部门及其工作人员违反本条例规定,违法履行、不履行或者不当履行湿地保护管理职责的,按照国家和本市有关规定给予行政问责和行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任。

   “此外,针对现行土地管理法规定耕地占补平衡制度,条例对应性地规定了湿地占补平衡制度作为弥补。”杨朝霞说。

    加重对违法行为的处罚力度

   “除了规定和强调政府的湿地保护责任外,条例对公众参与和公民权利也给予了高度的重视。”杨朝霞说,公众参与作为与政府负责、企业执行并列的第三大法律实施机制,条例给予了充分的关注和重视。首先,规定了全面、细化的举报制度；其次,条例还规定编制湿地保护发展规划应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,公开、广泛听取专家和公众意见；第三,条例还从“北京湿地日”、鼓励公民、法人和其他组织以宣传教育、捐赠、志愿服务等形式参与湿地保护活动等方面对公众参与湿地保护作出规定。

   “对于公民权利的保护,条例规定了生态补偿制度,要求在进行湿地保护活动维护环境公益的同时,必须适当兼顾私权。”杨朝霞说。

   “对于守法成本高、违法成本低所导致的权责失衡问题,一直是环境立法被广为诟病而又难以摆脱的梦魇。”杨朝霞认为,条例对此作出了革命性的调整,对湿地保护违法行为科加了严苛的处罚责任。条例摒弃了以往僵化死板的单以固定金钱数额范围计罚的方式,而是以湿地面积被侵占或毁坏的数量为标准计罚,譬如擅自开垦、占用湿地或者改变湿地用途者,将被以每平方米2000元以上5000元以下的标准处以罚款。处罚的力度也显著加大,譬如,捡拾鸟蛋的最高罚款可至5000元,投放有毒有害物质、倾倒废弃物或者排放未经处理的污水、引入有害物种可被处5万元罚款,造成严重后果的甚至可被处以50万元以下罚款。

   “鉴于湿地的重要生态功能,且我国已有许多省份进行了相应的地方立法实践,为湿地保护国家层面立法奠定了基础,建议国家尽快将湿地保护法提上立法日程,在借鉴地方立法的基础上,打破林业部门孤独立法的局限,对湿地保护作出统一、全面、具体的规定。”杨朝霞最后建议。