摘要:近年来,随着城市化进程的不断加快,群租日益成为一个值得关注的社会现象,它容易引发业主、租客、中介、邻里等种种社会利益群体之间矛盾的激化。政府采取了一定的措施进行整治,群租现象也已在一定程度上得到缓解。2011年住建部和上海市政府先后发文,以立法的方式赋予了行政机关对于违法群租行为的行政处罚权。然而恰恰是这一点使得对违法群租的整治出现了瓶颈,虽然广大群众对于违法群租行为的反映相当强烈,但至今为止全市尚无一起对于违法群租行为的行政处罚,这让我们不禁怀疑目前对于违法群租整治的手段是否合理有效。本文以对闵行区违法群租执法工作情况的调研为基础,探讨目前整治违法群租存在的困难,分析导致这些困难的原因,并提出相应的对策建议。

    关键词:违法群租 行政执法 市场需求 困境

    群租并非法律概念,有学者从租赁者人数的角度认为群租是“出租人将房屋分别向两个以上承租人出租或者承租人将承租房屋部分或者全部再转租给两个以上新承租人的行为。”又有学者从多个租赁关系的角度认为群租是指“建筑物的某一单位的所有权人或者使用权人(承租人),将该建筑物原来的建筑结构和平面布局改变,把房间分割改建成尽可能多的若干小间后,再按间或床位向两个以上的承租人分别出租而形成的租赁关系。”也有学者从租赁者家庭关系角度认为“群租是将一个居住单位的住宅出租给分属于不同家庭的两人以上的行为。”可见,群租代表一种特殊的房屋租赁方式,并非当然的违法行为。从现有法律法规来看,界定群租是否违法应当依据住建部《商品房屋租赁管理办法》(2011住建部令第6号)和上海市政府《上海市居住房屋租赁管理办法》(2011上海市府令68号)中的相关条文。如果群租行为违反了上述两个《办法》中的禁止性规定,那么其就属于违法群租,依法应予处理。

    一、两个《办法》对违法整治理念的转变

    两个《办法》在界定群租违法行为时均较之前的法规有所变化,折射出与社会发展相适应的理念转变,对正确认识违法群租整治有重要意义。笔者梳理后认为,主要有以下几点变化:

    1.人均承租面积的下限更低,操作标准更为明确。《上海市居住房屋租赁管理办法》规定“出租居住房屋,居住使用人的人均居住面积不得低于5平方米。”这项标准比2004年《上海市居住房屋租赁管理实施办法》的“承租的人均建筑面积不得低于10平方米,或者人均使用面积不低于7平方米”要低。这充分考虑了本市较为严重的群租现状,政府对一般群租采取容忍态度,仅对具有严重安全和治安隐患的群租行为进行处理。同时,单一的使用面积标准较之前的建筑、使用面积的双重标准更易把握。

    2.特殊空间不得居住,禁止用作集体宿舍。两个《办法》中均新增规定“原始设计为厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等其他空间的,不得出租供人员居住。”这是确保房屋使用的安全。而“居住物业管理区域内的居住房屋,不得出租用作单位的集体宿舍。”是结合本市情况所作的规定。从实践来看,出租用作集体宿舍一般都会违反最低人均租住面积标准,且集体宿舍对邻居干扰严重,应予以限制。

    3.设立了行政处罚权。两个《办法》中对于行政处罚权的规定体现对于违法群租行为整治的意向。但对大部分的违法群租行为行政主管部门首先应责令限期改正;逾期不改正的才能给予罚款,罚款的上限也仅为3万元。因此,立法在加强处罚威慑的同时,也严格控制处罚限度。

    上述这些规定体现了政府有关部门试图在行政管制和市场调节中寻找平衡点,既不过多干预,又着重治理危害较大的群租。在租赁人和其他业主、公共安保和私产权利、市场调节和行政管制这些冲突的利益之间,立法者选择了有限度地限制群租行为的方式,仅禁止高密度、高危险的群租,平衡了多方的利益。

    二、群租概况

    闵行区群租问题由来已久,2010年,市房管局局长刘海生在电台节目中谈及上海群租现象时就以闵行和普陀两区举例。十一五以来,闵行区人口快速导入造成群租需求大增,群租现象屡禁不绝。2010年人口普查中,闵行外来人口120.37万,占常住人口的50%,且仍以年均10%速度递增。人口激增导致住房需求增加,违法群租因价格低廉成为部分外来人口的选择。闵行区的群租有以下特点:

    1.群租现象较严重,区域分布较广。闵行区群租呈现“新多老少、中心多外围少”态势。“新多老少”是指新建住宅小区群租较多,动迁房小区和单位面积大的次新房小区群租现象严重。万源新城、莲浦府邸等小区群租率都在10%以上,严重的达20%。而老小区产权人入住率较高,房屋结构不适宜群租,基本没有群租。“中心多周边少”是指区内交通便利地区,距离市中心较近区域群租现象较多,古美、莘庄、七宝、虹桥、新虹等地区群租现象较严重,偏僻地区群租现象较轻,其中浦江镇虽然有大量空置房,但交通、生活不便及农村出租房更便宜等原因,群租也不严重。

    2.违法群租比例高,规模化群租阶层形成。据房管部门的不完全统计,闵行群租房中合理群租仅占26.7%,绝大多数是违法群租行为。这些群租房基本上都在一批“职业二房东”控制下。在七宝、虹桥、莘庄等地,二房东群体已形成规模,根据地域形成若干相对独立团体,内部达成同盟,对房屋分割、出租渠道、租金标准进行统一。这群二房东已成为有关部门、整治违法群租的主要对手。以爱博家园小区为例,房管部门基本证实群租有152户,联系房东后仅有1户房东表示系自己经手出租,其余都为二房东转租。

    3.群租安全隐患多,房屋结构破坏明显。我院对2010及2011两年的刑事案件进行梳理后发现,出现在群租环境中的刑案占一定比例,有3.1%的盗窃案件和6.7%的故意伤害案件发生在群租场所。这与群租环境杂乱,人员结构复杂,人际冲突易发,防盗手段缺乏等有关。同时房管部门还发现群租房分割使用存在安全隐患,如违法拖拉乱接电线、使用液化气钢瓶情形较多,而改变房屋结构、用途,对安全产生影响,滋扰邻居的也不少。如爱博家园小区,有14户群租的二房东将顶层阁楼改造出租,这些改造都堵塞了消防通道,具有安全隐患。

    4.群租整治困难,“回头”现象严重。虽然群租现象严重,但获取信息渠道缺乏,相关职能部门对于群租的掌握不全,走访中发现各房管部门对于辖区内的群租形势仅有大概了解,存在大量不为所知的黑数。而整治成本高,效果欠佳。以万源新城小区为例,2011年10月发生整治群租时的暴力抗法案件后,虹桥镇投入大量资源整治该小区违法群租,经排查,全小区496套房中有119套存在群租,经工作将119套房全部整治,118套房的分割搭建被破坏。但2012年5月,房管部门再次摸底中发现该小区有165套房存在群租,比整治前还多46套。可见整治后回头现象十分普遍。

    三、群租行政执法的难点

    虽然法律规定了房管部门的行政处罚权,形式上赋予职能部门更多执法权限,但实际限制了许多传统的行政整治手段。恰因为需要依行政处罚进行规范执法,使房管部门在整治群租中遭遇许多新困难。

    1.开门难。房管部门遭遇到首个难题就是“开门”,无论调查、取证还是执法,都需要进入房屋。如果进不了屋,一切都是空谈。但由于缺乏强制手段,如何开门进屋恰恰成为困扰执法人员的难题。无论房东还是租客,都没有义务配合房管部门检查,如果拒绝开门,仅凭房管部门的执法权无法强制进屋。

    2.取证难。取证难点在于相对人不配合。例如调查过程中,房东不配合会导致虽存在明显违法事实,但无法以法定形式固定作为执法依据。要证明出租事实一般需有租赁合同,但违法群租中往往无合同,书证调取也存在困难。房管部门需找房东或租户制作调查笔录时,房东不露面、租客不配合会使待查证的事实无法形成笔录。

    3.执法难。行政执法属具体行政行为,可能成为行政诉讼的客体,与不可诉的传统整治行为相比,其执法规范化要求更高,执法人员肯定更为谨慎。而不同于过去仅将分割房屋进行破坏的“突击型”整治,《办法》规定的行政处罚必须在责令限期改正后逾期不改正的情况下方可作出。这就让执法相对人在对抗执法上有充足准备,加大了执法活动的成本和难度。

    四、群租整治难的原因分析

    1.市场需求。“群租”何以存在,正如经济学名言“需求决定供给”,普遍出现的群租现象有着深层次原因。选择群租的大多是低收入外来务工人员,无力负担高昂房租,又有满足基本居住的需求,将他们推向群租。这是上海城市化迅猛发展过程中,大量流动人口涌入城市造成居住需求急剧膨胀的结果,也反映了房市处于高位后低收入群体对居住的需求与高房价、高房租造成的供给相对不足之间的供求矛盾难以调和。

    市场需求的另一方面是对居住便利的考虑。国际现代建筑协会的《雅典宪章》中指出城市规划目的解决居住、工作、游憩、交通四大活动的正常进行。其认为工作的主要问题便是从居住地点到工作场所的距离,如果相距很远则会由于长时间的交通拥挤而有害身心,且在时间和经济上都受到损失。外来务工人员需在适当地点找到通行成本与居住成本都低廉的合适居所。由于城市功能的深化在大房型、高房租的社区周边希望降低居住成本,只有通过“群租”来实现。这反映了城市功能统筹的不足。

　　由此不难发现,闵行独特的区位特点以及大量动迁空置房正适宜群租,特别是轨道交通沿线大型动迁安置居住小区的群租现象突出,市场需求是本质原因。在市场需求得到消除或疏导前,群租现象是难以调和的。

    2.“二房东”利益团体的规模化和专业化。之所以出现许多房东违反《办法》规定,形成大量高密度居住或改变房屋结构用途等安全和治安隐患,我们认为这与目前二房东队伍膨胀,以及他们追究利益最大化的本性有直接关联。经多年群租市场的自我调节,目前已经存在一支专业化极强的二房东队伍。他们看准群租市场的利润空间,租赁整套房屋进行改装,分隔成多个小间用于群租,通过租金差价牟利。闵行区的二房东多数来自于福建、四川、安徽等省份,每人手中少则有4、5套,多则10余套群租房。他们在“经营”中追求利益最大化,并不在意是否违法。由于长期从事群租,二房东对如何应对检查、抗拒执法有相当心得体会。同时二房东间会有信息互通,互相帮助应对执法检查。因此房管部门和二房东之间的反复较量使得对抗执法也变得相当专业化。

    3.整治成本与效果之间存在反差。违法群租整治困难的另一个根源性问题是执法整治中的成本与效益不成比例,执法成本远远高于违法成本,从而使处罚对违法群租产生的触动和震慑相应有限。仅以执行环节为例,对一个三室两厅的群租房执法一般需要组织房管、公安、综治等多个部门至少40人以上的队伍,如果房屋中存在违章搭建或改变房屋结构用途的,还需聘请拆房队伍。只有确保这样的队伍规模,才能保证执法顺利平稳完成。如队伍人数过少,可能会诱发被执行人的对抗,或者因执法人手不够,导致被执行房屋内财物看管清点发生争议的情形。这样一次执法活动至少需要提前一周准备,各部门间需充分分工协同、制定应急预案,执法成本很大。而执法对违法群租的影响只需几个小时就可以恢复,即便拆毁了群租分隔装修,二房东也会立即请装修队还原,而装修成本不过数千元。至于法律规定的罚款,实际上根本无法落实,房主会将责任推给二房东,而二房东的身份一般难以查清,即便查清大多也拒不缴纳罚款,对此房管部门并无有效措施强制执行。最终,高额执法成本换来的行政处罚并不能触及违法群租的根本,效果令人堪忧。

    五、整治群租的对策和建议

    针对违法群租整治工作的现状和存在的问题,当务之急应大力树立行政执法部门应有的权威,确保两个《办法》规定的工作要求得到落实,同时探索违法群租整治后的长效治理工作模式,发挥执法在规范房屋租赁,保护租赁当事人合法权益,促进租赁市场健康发展方面的重要作用。

    1.切实加强违法群租整治工作的组织领导。建立健全区级违法群租整治工作领导机构。《上海市居住房屋租赁管理办法》要求区、县人民政府应当将居住房屋租赁管理纳入社区综合管理的范围。建议区政府建立违法群租整治工作领导小组,统一领导全区违法群租整治和行政执法工作。领导小组由区政府领导担任组长,并由区政府法制部门、监察局、房管部门及有关行政执法机关和公安机关的负责人参加,负责对全区违法群租整治工作的指挥和协调。

    落实各街镇违法群租整治工作牵头部门。根据《上海市居住房屋租赁管理办法》确定的分工:“乡、镇人民政府或者街道办事处应当负责协调和处理辖区内居住房屋租赁事务和纠纷”。各街镇政府负有行政执法综合协调和处理职能,由其牵头既有依据也符合规范行政执法必须明确责任主体的要求。街镇政府具有工作的权威性,能够有力地组织、协调及监督各方,较房管部门能够更好地开展整治工作。

    2.赋予更强的执法保障。进一步增强房管部门的力量配备,充实专业骨干、加强队伍培训、完善硬件配备,强化房管部门在违法群租整治工作中的执法核心功能,确保房管部门有能力承担起违法群租的发现、取证、告知及执法任务、促进行政执法程序规范化。

    在执法工作中建立协同合作制度。一是违法群租整治工作领导小组成员单位互设联络员,增加“人来人往”。二是开展学习交流。各部门通过共同举办业务座谈、组织工作经验交流、法律法规学习和执法知识培训等,相互取长补短提高执法水平,增进理解和信任。三是加强行政执法阶段的执法协同。政府牵头部门、房管部门、公安机关、税务机关等部门之间建立群租违法行为执法合作机制,有利于强化工作合力,提高打击效率。

    3.提供执法后续配套长效机制。由房管部门、税务机关、公安为责任主体,建立违法群租整治后续监督机制。以被行政处罚的群租房为后续跟踪监督对象,对房屋出租人开展宣传教育,要求出租人对房屋租赁进行备案。定期了解该房在执法后是否出现恢复违法群租的情形,并视情决定是否对出租人作出新的行政处罚。

    对违法群租整治中的承租人进行教育宣传,让其知晓我市对于群租违法行为界定标准和执法依据,劝导其在房屋租赁中遵循法律法规。同时要求外来人员到公安机关办理相关登记手续,以登记内容监督承租人是否再次出现群租的情形。

    加大建立来沪人员集中居住点的力度。可以在群租较严重的街镇增加类似“鑫泽阳光公寓” 、“英源达宿舍楼”模式的针对特定外来务工人员的公益性替代产品,也可鼓励仿效七宝镇联明村利用农村集体用地建造大规模租赁房“联明雅苑”,向周边工业区的企业职工出租,收益供村民分红的商业方式。对于这些租赁房屋给予政策优惠和管理指导,从而减少来沪务工人员对群租市场的需求量。

    4.完善相关立法。加大群租违法行为整治的力度,关键在于执法机关能够依法开展有效的整治活动。而目前的两个《办法》似乎并未能很好体现立法者的意图,并且存在一定的负面效应,应当适时进行修改和完善。但由于立法工作周期较长,需要一定实践经验作为参考,因此有关部门应当积极探索整治群租的带有地方特色的有效举措,同时依据现有行政法规和规范性文件,尽快就执法主体、证据规格、执法形式、具体程序,及行政不作为的法律后果和追责制度等形成操作性细则。不断积累和总结实践经验,适时调整地方性法规,为整治群租的相关立法提供有益的行政执法实证依据。