2012年8月31日,十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法的决定。新修订的民事诉讼法强化了检察院对诉讼活动的法律监督,拓宽了监督方式和范围,以前的民事诉讼法只是规定了抗诉这一种监督方式,而新民诉法增加规定人民检察院有权以检察建议的方式对民事诉讼实行法律监督。根据新民事诉讼法的规定,“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”如果不赋予检察机关调查核实权,就会致使检察工作流于形式,对法律的监督名至而实不归。长期以来,检、法两大司法系统之间对检察机关在民事行政抗诉程序中有无调查权存在较大的认识分歧,新民诉法首次把检察机关的调查核实权予以明确规定,给检察机关对民事诉讼活动的法律监督带来了新的发展契机,具有重大意义。但新民诉法对检察机关的调查核实权只是做了较为原则性的规定,对调查核实权的适用范围及程序均为涉及,为规范这一权力的行使,有必要对调查核实权的范围作出限定,对调查核实权的程序予以明确,以符合法律对一项权力的要求。

  　一、确立检察机关调查核实权的正当性基础

    (一)调查核实权是检察机关作为法律监督机关应有的权力

    赋予检察机关民事监督调查核实权有正当的法律渊源,我国宪法第129条明确规定:“人民检察院是国家法律监督机关”,第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就从根本上赋予了检察机关的法律监督权,是检察机关适用调查核实权的宪法定位。《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”法律监督者的地位决定了其应该有制约被监督者的相应权力,新民事诉讼法规定了检察机关有提出检察建议权和抗诉权,而每一项国家权力的正常运作和实现,需要必要的手段和措施保障。调查核实权正是作为一种有效的措施而得以确立。

    (二)调查核实权是实现司法公正的有力保障

    有观点认为赋予检察机关调查核实权帮助了一方当事人,破坏了诉讼双方当事人之间的平衡,其结果会造成新的意义上的司法不公。但这种观点没有把握检察机关调查核实权的实质,如果对检察机关进行法律监督的过程进行一个深入全面的分析,可以发现调查核实权是实现司法公正的有力保障。检察机关作为国家的法律监督机关,必须具有及时发现法律实施过程中违法行为的权力,否则法律监督只能成为“空中楼阁”。只有及时发现违法情况的存在,才能有针对性的进行监督。调查核实作为查明事实所必须的手段,检察机关在履行法律监督职能中不可避免的会运用。对于检察机关调查核实权的必要性,有学者进行了充分的论证,其主要观点是:发现违法是进行法律监督的前提,发现违法是保证法律监督有效性的基础,发现违法需要一定的手段。以检察机关进行抗诉为例,检察机关实行法律监督的目的是查明民事判决、裁定是否正确,调解书是否损害国家利益、社会公共利益,调查核实也应是围绕这一目的进行,也就是说调查核实的结果可能对申诉人有利,也有可能对申诉人不利,并不会偏袒哪一方当事人;而且检察机关面对当事人的申诉,是否需要进行调查核实,完全由检察机关决定,任何一方当事人无权干涉;如果检察机关通过调查核实证据帮助了申诉人,那也是因为申诉人具备申诉条件,是客观事实,是保障司法公正所必需的。

    二、检察机关行使调查核实权的范围

    (一)检察机关行使调查核实权的原则

    检察机关行使调查核实权必须慎重,在确有必要时才进行调查核实,应确立以书面审查为主,调查核实为辅的原则。人民检察院《办案规则》第17条规定:“人民检察院审查民事行政案件,应当就原审案卷进行审查。非确有必要时,不得进行调查。”

    (二)检察机关调查核实权的范围

    随着我国法制建设的不断推进,审判人员的业务素质也在不断提高,单纯的适用法律错误的诉讼活动越来越少,在大多数情况下需要检察机关通过调查核实有关情况对民事诉讼活动是否符合法律规定进行监督,这对民事检察实践带来了巨大挑战。由此可见,检察机关的调查核实权是民事检察监督工作的有力武器。但检察机关调查核实权的范围不是无限的,这是由民事诉讼的本质特征以及检察机关的法律监督者地位所决定的。一方面,民事诉讼解决的是平等的双方当事人之间的纠纷,在举证责任上实行“谁主张,谁举证”,如果不限制检察机关的调查核实权,实践中必然会出现检察机关越俎代庖帮助一方当事人调查取证,当事人之间的平等诉讼地位就会被破坏;另一方面,检察机关作为法律监督机关,行使的是法律赋予的监督权,如果不对检察机关的调查核实权加以限制,检察机关可能扮演了一方当事人的角色,与其身份不相符。

    在新民诉法通过之前,检察机关也认识到其调查取证的范围应当受到限制。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第18条对检察机关行使调查取证权规定了四种情形:(1)当事人及其诉讼代理人由于客观原因不能自行收集的主要证据,向人民法院提供了证据线索,人民法院应予调查未进行调查取证的;(2)当事人提供的证据相互矛盾,人民法院应予调查取证未进行调查取证的;(3)审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的;(4)人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。但该规则第18条第二项的规定与现有的相关司法解释存在冲突。在审理案件的过程当中,如果双方当事人提出的影响查明案件主要事实的证据存在矛盾,经过庭审质证也无法认定其证明力大小,此时案件陷入了真伪不明的状态,此时法院只能适用举证责任规定对案件作出裁判。可见,检察机关在此情形下调查取证权存在的前提已经不存在,其调查取证的范围也应作出调整。除此之外,还有一个值得注意的问题。无论是新刑诉法还是现行刑诉法都将当事人申请人民法院再审和人民检察院提出抗诉的事由相统一,第一种即是“有新的证据足以推翻原判决、裁定”,根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第44条之规定,“新证据”是指原审庭审结束后新发现的证据。新证据一般包括:(1)原审庭审结束前未出现的证据;(2)原审庭审结束前虽出现,但当事人不知道其存在的证据;(3)当事人经原审法院准许延期举证,但因客观原因未能在准许的期限内提供,且不审理该证据可能导致裁判明显不公的。前面已经谈到,民事诉讼有自身的证明规则,法院处于中立者的地位,其主要是依照当事人提供的证据进行裁判,因此检察机关对抗诉案件的审查也应集中到法院是否根据诉讼规则作出裁判上来,也就是说如果法院的裁判是依据正确的证明规则作出的,即使与真实的情况有一定不符,也不能认定是错案,此时检察机关不能随意去调查证据提起抗诉。检察机关采用的“新证据”应当是在原审裁判作出前已经存在或者经由当事人主张或举证,而法院因违反相关的取证、质证、认证的证据规则,导致了对案件事实的认识错误。检察机关调查核实权的范围也应当与此相一致。

    根据新民诉法,结合我国的司法实践情况,检察机关调查核实权的范围应当限定在以下几个方面:(1)对国家、社会公共利益或者第三人的合法权益可能造成损害的。检察机关作为法律监督机关,维护国家、社会公共利益和公民的合法权益是其职责所在。(2)原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的,或认定事实的主要证据是伪造的、未经质证的。在这种情况下,只有经过人民检察机关的调查核实,才能查明事实真相,从而为抗诉提供证据支持。(3)为审理案件的需要,当事人确因客观原因不能自行收集,书面申请人民法院调查收集,人民法院未调查收集的。根据《证据规则》第17条的规定,当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集证据的情形包括:①申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料;②涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料;③当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的其他材料。对以上几种情况,如果法院不调查取证,检察机关应该取证。(4)人民法院可能存在的严重违反法定程序的。包括违反回避制度、剥夺当事人的辩论权等情形。(5)审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。对这种情况,因涉及到职务犯罪,检察机关的调查核实权与侦查权无异。

三、检察机关行使调查核实权的程序

    (一)检察机关调查核实权的启动

   《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第18条规定,检察机关在遇有该条规定的四种情形之一时,检察机关可以进行调查。据此,有观点认为既然检察机关是可以调查,那也可以不调查,对此没有做出强制性规定,因此应当由当事人来选择是否进行调查。我们认为此种观点太过绝对。一方面,检察机关作为法律监督机关,发现违法要主动出击,调查核实有关情况。另一方面,检察机关作为国家、集体利益和公共利益的维护者,在遇有国家、集体利益或者公共利益遭到侵害时,检察机关应当采取措施主动补救。因此,我们认为,即使没有当事人的申请,检察机关也应以职权启动调查核实程序。

    (二)检察机关调查核实权的决定程序

    调查核实权有谁决定涉及到检察机关内部的权力配置问题。我们认为调查核实权的归属既要考虑到效率问题,又要注意避免检察机关滥用调查核实权问题。结合检察机关的实际情况,一般应当由民检部门负责人决定为宜。这样有利于民检部门及时采取措施调查核实情况,避免了检委会集体讨论或者检察长决定需要逐层上报的相对低效问题。需要注意的是,为避免民检部门对调查核实权的滥用,对于在调查核实情况过程中需要采取强制措施的案件,由民检部门报请检察长批准决定为宜。

    (三)检察机关行使调查核实权的形式要件

    为了维护程序正义,检察人员在行使调查核实权时,必须严格依法进行,以确保获取的证据的合法性。这些形式要件主要包括以下方面:(1)检察人员在行使调查核实权时应当向相关人员出示相关证件;(2)调查取证时应当由两名以上的检察人员进行;(3)调查获取的证据要依法保存;(4)书证、物证等应当制作证据清单,一式两份由当事人签名,证人证言应当当场与证人核对,并由其签名;等等。

    (四)检察机关行使调查核实权的具体措施

    每一项权力的有效行使均需要配置相应的具体措施,调查核实权也不例外。为了保障检察机关法律监督职责的充分发挥,检察机关因提出检察建议或抗诉的需要,行使调查核实权时可以采取以下具体措施:

    (1)查阅、调取法院的诉讼卷宗。

    新刑诉法未将检察机关因提出检察建议或者抗诉的需要,可以查阅、调取人民法院的诉讼卷宗写入法条,但不能将此理解为检察机关没有调卷、阅卷的权利,我们可以将之理解为一种“立法技术处理”。在我国,卷宗是记录庭审活动的载体,只有通过阅卷,检察机关才能充分了解案情,调卷、阅卷是检察机关进行法律监督的重要手段。如果剥夺检察机关的调卷、阅卷权,必将带来监察工作的倒退。

    (2)向有关单位、组织和个人调查核实有关情况

    新民诉法第六十七条规定:“人民法院有权向有关单位　　　和个人调查取证,有关单位和个人不得拒绝。”检察机关对民事诉讼活动的监督可以借鉴该条规定,向有关单位和个人调查核实有关情况,而且从实践来看,有关单位和个人往往掌握着大量证据材料。因此有必要将有关单位和组织向检察机关提供证据上升到义务的高度,以保障检察机关调查核实权的实现。

    (3)要求审判人员说明裁判的理由

    法律赋予了审判人员在审判案件过程中较大的自由裁量权,对裁量权的滥用才构成违法,事先听取审判人员作出裁判的理由,能够帮助检察人员清晰的了解裁判是否合法。而且抗诉决定可能会影响到审判人员的个人利益,要求审判人员说明裁判的理由,可以保障正当行使职权的审判人员不受刑事追究。

    (6)利用刑事诉讼法上的强制措施查处涉嫌犯罪的审判人员

    检察机关有查处审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的职权,有对此类犯罪案件的侦查权,检察机关只有通过调查取证,才能收集涉嫌犯罪的审判人员是否构成犯罪的证据。

    四、结语

    赋予检察机关调查核实权,符合中央司法体制改革的要求,契合检察机关的职能定位,对该权力的完善必将把民事诉讼监督制度的改革和完善推上一个新台阶。