内容提要：司法权是国家权力体系的重要组成部分，是社会正义的最后一道防线。司法权自身是一把双刃剑，运用得好可以及时化解社会纠纷与矛盾，促进社会公正；但如果司法权运行无任何制约和监督，必然会走向司法专权，导致司法腐败，不但不会使正义得到有效维护和实现，反而促使社会产生更多新的纠纷与不公，引起民愤，因而必须要强化对司法权的监督与制约，推进公正司法，提高司法公信力。哪里有权力，哪里就必须要有监督与制约。司法权亦是如此。笔者通过对当前我国司法权力监督制约机制的现状和存在的一些问题进行了分析、提出了司法权监督制约机制的重要性和必要性，进而就如何健全和完善司法权力监督与制约提出了自己的构想。

    关键词：司法权　　监督制约机制　　健全    完善

    一、我国司法权力监督制约机制的现状分析

    司法公正——司法权的永恒追求。要实现司法公正，必须从体制上加以完善和创新，目前我国司法体制弊端较多，并缺乏监督，直接导致司法不公。从司法实践出发，现行司法权力的监督制约方面存在的主要问题可以分为两个方面：一是司法权力内部自我制约机制不健全，二是外部对司法权力的监督不力。

    （一）司法权力内部制约机制存在的问题

    1、司法体制行政化，缺乏独立性

    在我国，司法机构的设置较少考虑司法权自身的运行规律，未建立一套自上而下、层次分明的司法体系，司法管辖与受理体制均是比照行政体制设置的，可以说是一种横的隶属关系，地方司法权隶属于地方政权，司法机关对行政机关存在着一定的人力、财产依附关系，致使宪法和法律规定的独立地位缺乏切实有效的保障，很难形成确保司法公正所必需的抗干扰机制。比如：同级司法机关在人、财、物上隶属和依附于同级地方政权，要对本地方的党政领导负责，地方党委组织部门和政府人事部门对同级司法机关主要领导干部有推荐权和指派权，加之中国传统的行政司法不分、行政权可能干预司法权的传统思想意识，以权代法、以权压法就不可避免。地方政法委召集公、检、法、司，就某一案件的判决统一口径，在许多地方司空见惯。这些都为司法活动中的地方保护主义提供了滋生、蔓延的条件。

     换个角度看，地方司法机关人员的前途由同级人大和政府决定，在财政上又极大限度的受制于同级政府，那么在司法工作中，当本地区的利益与其他地区的利益、局部利益与国家整体利益存在冲突时，该怎么做？出现这样的现象不排除队伍的纪律作风问题，但更多的是体制问题，是由现行司法体制的弊端和缺陷所共同造成的一种体制性弊病。

    2、司法程序形式化，客观损害了当事人的权利

    首先表现为法官权责不一，法官责任制流于形式。实行法官责任制是法院内部实施自我监督与制约的一种方式。审判员应权责一致，然而实践中往往出现审判员有权审案，出了问题没人负责的现象。究其原因，在于当事人所能够见到的并争讼于其面前的法官，往往不具有决策权，而能够决定案件最终结果的人却大多不参与案件实际审理，也就是人们常说的:“审者不判，判者不审”。法官在判案过程中缺乏应有的独立性，并非均因其缺乏独立办案的能力，而是与我国司法决策过程中的集体决策制密切相关。受我国政治文化传统的影响，在判案过程中，我们更多地倡导集体审议和整个机构负责，这直接致使法官独任审判制、合议制流于形式，尤其在遇到重大复杂疑难案件时，大都要经审委会讨论决定，甚至对有些案件审委会的讨论、决定发生在合议庭开庭之前，这样就导致了两个弊端：一是对经审委会讨论决定后合议庭作出的判决结果，看似由合议庭与审委会共同负责，其实谁都不负责，这样也就难以落实错案追究制；二是因为权责分离，错案追究难以实行，法官独立思考的积极性和公正司法的积极性容易被挫伤，所以实践中审委会与合议庭有时不仅难以发挥其遏制个人主观故意与任性、防止司法腐败的功能，甚至反倒为他人干涉司法、对司法发号施令提供了“合法”的外衣。

    其次表现为两审合一，实质上剥夺了当事人的上诉权。两审终审制，是我国法定审级制度，法律赋予公民的上诉权应得到尊重与维护。然而，在审判实践中存在的案件请示汇报制度却剥夺了当事人的上诉权，使二审流于形式，妨碍了上级法院对下级法院的真正监督。尤其是当上级法院答复错误时，一审法院据之作出了错误的裁判，当事人不服向二审法院提出上诉。此时，二审法院或事实上难以意识到自己的答复有错误，或即使意识到自己的答复有误，却不愿意承认或改判，这就导致上级法院一旦答复错误，在二审时很难得以纠正，在事实上对当事人的合法权益造成侵害。上级法院对下级法院具体案件的提前介入，虽然可以使一审法院少担风险，甚至在个案中实现实质公平，但整个司法制度却要为此付出极大的代价：下级法院难以独立行使审判权，当事人的上诉权难以真正实现，上级法院的监督作用难以真正发挥，容易导致司法不公的严重后果。

    3、司法队伍素质不尽人意，难以做到自我制约

   “徒法不足以自行”[1]，再好的法律制度最后都要靠人来实施，建立独立、公正、廉洁的司法制度离不开一个高素质司法队伍，这是抵御、抗衡其他社会力量干扰和影响司法、维护司法公正的前提条件。我国目前司法队伍素质不尽人意，法院的人员成份庞杂，其中很大一部分由转业军人、招干人员、行政管理人员组成，法官素质不高，尤其是一些基层法院人员文化程度参差不齐，真正法律专业出身的法官所占比例较小。由于司法队伍人员构成复杂，政治素质、业务素质良莠不齐，加之现今法官待遇不高，难以真正做到自我制约，致使在执法过程中出现很大的随意性，难以在法律的规定下掌握自由裁量权，因为：“无限自由载量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具有破坏性。”[2]另外，在法院的领导层面上，由于非法律专业的领导过多，因受其专业知识的限制，法院领导难以在业务上把好关，也就难以充分发挥对普通法官的监督作用。

   （二）司法权力外部监督机制存在的问题

    1、党的监督缺乏专业，收效甚微

    中国共产党是执掌中国政权的党，是中国社会主义事业的领导核心。党对司法机关及其工作人员的监督主要表现在政策监督、思想监督与组织监督上，然而，政法委作为党对司法系统进行监督的一个具体部门，政法委的领导及其成员往往不懂法，致使政法委对司法系统的监督不能专业化，造成外行领导内行、外行监督内行的尴尬局面。

    2、人大的监督总体悬置，个体欠妥

    我国宪法明确规定人大有权监督同级法院的工作，并列举了监督的途径和方式：一是法律监督，国家立法机关通过制定法律、法规，确定司法机关的行为法律责任，从而控约司法机关；二是通过代表视察和人大开会期间对法院工作报告的审议，对司法机关工作成效进行监督；三是通过对法官的任免，实现对司法工作的监督；四是依照法定程序提出质询案，对司法工作进行监督；五是成立调查委员会，通过对特定问题的调查，对司法工作进行监督。应该说宪法的规定是比较全面的，但是目前人大的监督主要局限于审议“一府两院”的工作报告，缺乏经常性、全面性、制度化的监督渠道。由于宪法的规定未制度化、细则化，一定程度上导致了权力机关对司法机关监督悬置。

    近几年，人大运用了一种新的监督与制约方式，即个案监督。笔者对个案监督是持审慎态度：第一、任何形式的监督或制约都必须是在制度允许的范围内进行。目前的个案监督是在没有法律依据的情况下进行的，实际上已超越了现有制度；第二、个案监督不具备形成制度化的条件。如个案监督由谁提出？在什么时候提出？是事前、事中，还是事后？监督欲达到什么结果？司法机关是否必须服从？这一系列问题均未在理论上和制度上加以解决；第三、这种监督形式违背了人民法院的裁判终局性的基本司法准则，有损司法的权威；第四、进行个案监督的人是否都熟悉司法机关处理问题的方法和谁则？若不熟悉，又如何保证监督的合理与正确？

    3、舆论监督障碍重重，褒贬不一

    公众舆论是司法公正最有力、最可靠的保证。因为，司法公正的最大受益者是广大的社会公众，只有社会公众才会持之以恒地关注并捍卫司法公正；其次，社会公众没有自己的特殊利益，不受部门观念的驱遣，具有较强的中立性和客观性。但实际情况是舆论界对公、检、法的批评障碍重重，受到压抑，部分领导认为对公、检、法的批评、揭露其不公会给国家抹黑，产生负效应，因而有关涉及此类的案件，非经主管机关审批，不得在报纸、电视上公布，这实际上对司法腐败起了姑息作用。传媒对某些案件的监督是有助于司法权更公正地行使的，尤其是涉及某些权力部门或豪强人物的案件，巨大的舆论压力有助于案件在司法机关公正而迅速得到解决。现今司法腐败与新闻舆论未能有效发挥其“第四种权力”的监督作用是分不开的。当然，这不是新闻界的过错，“舆论监督利剑的铸就及其功能的充分发挥，不可能一蹴而就，它是一个与政治体制改革和依法治国进程相适应的渐进过程，民主法治和人权是铸就舆论监督这把利剑的熔炉。”[3]但与此同时，也应该看到如果舆论得不到有效的规范和控制，也有可能会影响司法权的正确行使，造成所谓的“舆论判案”。

    二、我国司法权力监督制约机制的重要性和必要性

    （一）我国司法权力监督制约机制的重要性

     1、强化司法权力监督制约是维护司法公正的必然要求

    “徒法不足以自行”。法律的生命在于执行,只有司法公正，才能树立法律的权威, 维护法律的尊严。因此，从司法权运行的角度看，要实现司法公正，必须通过完善司法运行的相关制度来实现。因此，确立了司法公正的制度基础，必须建立健全相关的司法运作的法律监督制约机制，从这个意义上说，法律监督制约是司法公正的本质需求，符合维护司法权威、保障司法公正、高效运行的内在规律的必然要求。

    2、强化司法权力监督制约是防止司法腐败的重要手段

强化司法权力监督与制约是防止司法腐败的重要手段，在深入开展社会主义司法法治理念教育，把司法和谐落实到司法工作各个环节，努力打造新形势下的司法权威和司法形象，就必须强化司法权力监督，建立监督教育惩治和预防相结合的司法干警监督制约体系。司法监督要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十八大精神，进一步落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，紧紧围绕 “增强司法能力、提高司法水平”的主要任务和具体部署，狠抓干警监督各项工作的落实，全面提升干警队伍防腐拒变能力。

    （二）我国司法权力监督制约机制的必要性

    腐败之本是监督与制约不力，而监督与制约不力最主要的表现就是司法权的滥用。当前，缺乏监督与制约的权力引发腐败的现象是触目惊心的，不受监督制约的权力必然导致权力的滥用，进而导致腐败，这是被历史和现实证明了的公理。加强制约与监督是防止权力腐败的重要关口。

    1.它是人类法治文明长期发展的结果

    司法权作为国家权力的一种，它的权力来源同于权力。对于司法权力而言，司法权力同样来源于国家，而国家的权力来源于人民，所以司法权的应该是人民的司法权，司法官员只是人民选出来来代表人民行使司法权的，如果行使的不适当或者滥用其手中的司法权，人民有权利罢免他们。所以由广大人民来监督与制约司法权，是基于主权在民的理论基础。

    2.维护司法权威

    从司法权威的运作过程看，司法权威通过司法主体的权威、司法权运作过程的权威以及司法裁判的权威表现出来。司法机关的行为必须受到法律的约束，这一机构本身的腐败和虚伪将有损于法律的实施，影响司法权威。对司法权进行监督制约，是对司法权力的实施者，实施对象和运行规则等进行科学的规范和有效约束的一种体制。建立和完善司法权力监督制约机制，就是以法制化的规则和程序制约权力，或通过权力的合理配置，达到权力的适度分散和平衡，当一种权力超过其合法限度时，监督制约机制就会进行限制和制止，使权力限定在法律和制度的范围内，置于有效的监督制约之下，从而预防权力的不规则运行和滥用。司法权力监督制约机制是否健全，是一个国家法治文明先进与否的重要标志之一。

    三、健全和完善对司法权的监督制约机制的设想

    培根曾讲过：一次不公的判决比多次不公平的举动为祸尤烈。因为这些不公平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则污染了水源。司法公正是法治的灵魂，要确保司法公正、惩治司法腐败，我们必须强化司法权监督制约机制，针对司法权力内部制约机制、中国共产党的监督、人大及其常委会监督、舆论监督等方面的现状和存在的问题，我们必须积极面对，进一步加以改进和完善，以便形成司法权监督与制约体系。

    （一）健全与完善司法权力内部制约机制

    1、改革司法机构设立体制，确保司法权完整运行，摆脱司法权的地方化，克服地方保护主义

    众所皆知，由于司法机关的组织体系、人事制度以及财政制度等都受地方政府的管辖和控制，国家在各地设立的法院已逐渐演变为地方法院，由此而产生的地方保护主义以及相应的徇私枉法、任意曲解法律、弯曲或掩盖事实真相的现象不断蔓延升级，使司法的统一性遭到严重破坏。在地方各级党委或组织部门的领导掌握司法人员升降去留大权的情况下，同级司法机关要依法行使职权而不受党委或组织部门领导的某些干涉，显然是不可能的。司法人员有时难免处于要么坚持原则，秉公办案而被撤职、免职或调离；要么听之任之，违心办案而保住“乌纱帽”的两难境地！要消除这些弊病，根本的办法是改变司法机构的整体构成和运作机制。要排除行政机关对司法的干预，要改变司法地方化的现状，就必须打破现有的法院设置格局。[4]因此司法行政和司法审判在体制上分立后，应进行全面的司法机关机构改革。 机构改革应由中央统一领导进行，地方不再对司法机关的机构设置、人员编制进行核定，不再负责管理司法机关的财政、人事等工作。司法机关的机构设置和人员编制则由中央机构编制委员会直接核定，经费由中央财政通过司法行政部门予以拨付，人员则根据司法机关的特点，按照《法官法》、《检察官法》的有关规定进行选拔和管理，从而把司法机关完全从地方行政体系中分离出来。

    2、革新案件审理体制，保障法院和法官独立行使职权

    我们要理顺上下级法院之间的关系，切实贯彻审级制度。从制度上消除下级法院向上级法院请示汇报的可能性，实现各级法院之间的真正独立，让审级制度发挥应有的功能和作用。司法独立的核心内容是法官独立，法官除了对法律正义负责外，不向任何人负责。[5]我们要建立法官平等化、专家化制度，确保法官之间相互独立。“案件审批制度”和“审判委员会制度”和现代审判的直接审理原则是背道而驰的，直接审理原则要求作出审理判决的法官必须直接审理案件，在直接参与案件审理的过程中去感受案件体会案件当事人对案件的认识，这样作出的裁判才会是最接近案件真实的裁判 ，而且是一种为当事人所信赖的真实。 应当说在现有体制下法官独立且直接的审理案件是很难达到的。因此，今后法官在案件审理过程中应全程独立，不再将案件提交庭长或院长审批，庭长或院长也无权对其他法官审理的案件进行干涉，对于重大、疑难案件可通过扩大合议庭的方式来“集思广益”，作到真正的透明和公正。同时应在立法上保障法官的独立，由于我国一直强调法院的独立而非法官的独立，所以在法律上并未明确法官独立，所以应将法官独立原则写入《宪法》、《人民法院组织法》、《法官法》等相关法律 ，并建立法官终身任职的制度、提高法官福利待遇和政治待遇，为法官独立提供身份保障。

    3、坚持不懈地推进司法队伍建设，建设合格的、高素质的司法官队伍。

    应当坚持和完善国家统一司法考试制度，建立有利于法官、检察官、律师形成法律职业共同体的制度。应当加快司法机关工作人员分类管理制度的改革，完善有利于各类工作人员各尽其能的管理体系。改革司法官培训、管理和保障制度，不断提升司法官员办案和独立行使职权抵御不当干预的能力。改革法官、检察官培训体系，实行任职前定期培训制度，新任司法官员不仅必须通过司法考试，并且必须经过一定时期专门司法实务的培训方可担任法官、检察官。健全司法人员行为规范，规范司法人员行为，确保司法人员形成公正不阿、清正廉洁的司法作风。

    （二）健全与完善党的监督与制约

    1、合理定位中国共产党对司法权的监督

    坚持党的领导，是宪法规定的四项基本原则之一。在我国目前的宪法体制下，司法工作当然必须坚持党的领导。这是不容置疑、不需要讨论的。中国共产党作为我国的执政党，党对司法工作的领导是政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。党的监督应当是在司法过程之外保持支配力，在司法过程之中保持影响力，而不是干预个案。[6]

    2、以立法的形式明确中国共产党的领导方式

    为了既能切实实现党对司法权的有效监督，又能保证司法机关履行法律监督的独立性，我们应当改革党的监督方式，以法律的形式明确党对司法权监督的内涵和外延。党对司法权的监督是政治方向的监督，是解决司法的价值目标，而不是为具体案件提供诉讼意见。也就是说，在任何时候、任何地方的任何案件中，以党或党委的名义向司法机关提出的“诉讼意见”都是没有法律效力的。党的监督的外延是是司法目标实现的程序保障，现行法律规定了三种程序：党认可的程序通过人大立法固定为审判程序；党透过人大的监督对程序公正进行监督；党的思想以社会舆论的形式对司法工作进行引导。

    3、改革地方司法在人事、财政上需由地方党委审批的制度

    中央政法工委所担负的工作主要有三项：一是制定或拟定司法工作的路线、方针、政策和改革规划等；二是协同中央组织部考察、推荐最高人民法院和最高人民检察院的领导人员和司法人员以及协同中央组织部考察并向最高人民法院和最高人民检察院推荐由其任命的法官和检察官。

    4、加强和完善党委政法委对司法权的监督

    对政法委的性质、地位、职权、以及行使职权的方式和程序以法律的形式予以确认，使政法委在对司法权进行监督时有法可依、有据可寻，名正言顺的履行法律赋予其对司法权进行监督的职责，增强司法权监督的实效性和可操作性。

    （三）健全与完善人大的监督与制约

    司法机关的基本模式框架是由最高国家权力机关根据中国的实际情况设计的，在主要司法人员的选任、罢免中，人大履行了重要的职责；司法机关定期向其同级国家权力机关报告工作并接受其监督；人大代表通过视察等形式对司法工作进行监督。若单从制度设汁来说，这种监督与制约的形式是比较符合中国的实际情况的。但结合现实的情况，并不尽如人意。这主要是因为，一方面，我国的司法权力还很脆弱，司法权缺乏独立性，司法权威还没有树立起来；另一方面，一些司法人员的素质还较差，司法腐败和司法不公现象还比较严重。人大监督司法权不是要干涉司法权，而是要“扶植”司法权，使其健康发展，不断完善，最终帮助司法机关树立起司法权威，实现司法公正。如果偏离了这个目的，就可能导致对司法活动的干涉。

    （四）健全与完善舆论监督与制约

    规范舆论监督，使公民的舆论监督权和司法权的独立行使之间保持合理的张力通过立法规范舆论监督的内容与程序，最大限度地发挥媒体监督对司法公正的积极作用，维护新闻自由，既能满足人们的知情权，伸张社会正义，又能维护司法权的独立行使，确保司法的公正与权威。社会公众通过新闻传媒实现舆论表达自由的权利，司法机关依法独立、公正行使司法权，二者并行不悖，且又相互制约、相互促进。

    结语：

    随着经济的发展，我国法制建设也不断推进，广大人民群众法制意识、民主意识不断增强，其运用法律手段对自身合法权益的实现和保护也越来越强烈。司法机关常常被认为是捍卫社会正义的最后一道防线。但是，由于司法权本身所具有的独立性的属性，司法权在运行中与其他权力相比更易偏离监督与制约的轨道。没有监督与制约的司法权必然导致其滥用，这已是被无数事实所证明的真理，并且这本身也是背离司法权自身运行的宗旨的。司法公正是法治的灵魂，要确保司法公正、惩治司法腐败，必须强化对司法权的监督与制约，从而使我国司法权监督与制约体系能更加合理和完善。

    【注释】

    [1]李泽厚著：《中国古代思想史论》，人民出版社1986年版。

    [2][美]伯纳德，施瓦茨著：《行政法》，北京群众出版社1986年版，第567页。

    [3]刘武俊著：《以舆论监督权力》，载《检察日报》，1993年3月15日。

    [4]易延友：《司法独立之理念》，载于《欧洲法律与经济评论》，2002年9月23日。

    [5]李伯侨、周志轶：《法官人格独立-司法改革的又一条思路》， 载于“北大法律信息网” 。

    [6]蔡柏林，纪丙学．《法律监督外部关系优化研究》载《法学杂志》，2007，6。

    （作者单位：广西壮族自治区荔浦县人民法院）