十八届三中全会令外界对于农村集体经济改革充满憧憬。继党的十七大报告提出“探索集体经济有效实现”、党的十七届三中全会决定强调“发展集体经济、增强集体组织服务功能”之后,党的十八大报告和十八届三中全会再次强调“壮大集体经济实力”、“发展壮大集体经济”。

　　新鲜出炉的中央一号文件再次点睛农村集体经济。中共中央、国务院发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,明确提出发展壮大农村集体经济。

　　“2014中央一号文件对如何‘发展壮大农村集体经济’提出了比较具体的路径安排。”带领课题组历经四年调研,于2013年12月撰写出《我国农村集体经济有效实现的法律制度研究》的中南财经政法大学教授陈小君在接受《法制日报》记者采访时介绍说,从中央到地方对集体经济的发展均比较重视,中央和地方亦出台了一些相关政策和地方性法规,“但总体来看,对农民集体的法律权利保障不足仍是农村集体经济发展的重大障碍。农村集体经济有效实现的本质在于法律权利的实现”。

    具体路径勾画谋变之路

　　集体经济是新中国成立后对传统小农经济进行社会主义改造的产物。从1956年农业社会主义改造基本完成至今,我国农村经济形态相继经历了高度统一、形式单一的集体经济模式和统分结合、双层经营的多元经济模式,集体经济的因素始终贯穿其间。

　　1997年以来,95%以上的乡镇企业进行了改制,仅存的乡镇企业中,集体股的比重也大幅降低,乡镇企业更多地体现出一般意义上的企业特征。

　　与此同时,乡镇企业改制、村庄空心化、村民原子化,农村集体经济的发展遇到了许多困难。为此,十八大报告郑重提出了“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,壮大集体经济实力”的重大时代课题。

　　“农村集体经济的存在与壮大,有利于促进农村经济发展和农民持续增收。通过股份制改革,还可以使村民变为股民,享受集体经济发展所带来的经营收益分红。集体收益分配是农民财产性收入的重要来源之一。”参与课题研究的中南财经政法大学研究院陆剑向记者介绍说。

　　陈小君说,一号文件有三大新意,首先是对农村集体产权股份合作制改革进行了肯定,并要求推动其改革；其次,对农民集体经济组织成员权利进行了明确,农民集体经济组织成员权利中最为重要的就是对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

　　“最后,农业部和地方政府对农村集体‘三资’(资金、资产、资源)管理已经提出了诸多具体要求,此次一号文件将之提到了更高的层面,在加强‘三资’管理的同时,要求提高集体经济组织资产运营管理水平,这是新表述。”陈小君向记者着重介绍说。

    值得注意的是,在农村集体经济改革迎来的新生机中,以集体土地上市流转为代表的新的重大探索逐渐被关注。集体土地上市流转,被认为是农村集体经济改革的点睛之笔,该政策将赋予农民对承包土地占有、使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这一方面使得大量农村闲置土地得以高效利用,另一方面则意味着集体土地将给农民带来更多的财富。

　　政策突破之后,很快迎来实践案例。2013年12月20日,广东省深圳市首宗“农地”入市拍卖成功,这块最终成交价1.16亿元的土地,尽管只有唯一竞价人,且土地性质并非完全意义上的“农地”,但仍被认为具有标本意义。

　　“就像我上面提到的,在此次一号文件关于农村集体经济发展更为具体的路径安排中,就有关于集体土地上市流转的内容。”陈小君说,一号文件提出建立农村产权流转交易市场,是对农村产权流转制度市场化的重要举措,“虽然全国各地进行了试点,但此次一号文件要求不仅仅是试点,更要求全面建立农村产权流转交易市场”。

　　“总体来看,加快农村产权转让的市场化步伐是充分保障和实现农民和集体权利的重要路径和主要方向,建立农村产权流转市场有利于实现农村产权流转的制度化、规范化和公开化,但到底哪些农村产权可以进入市场流转,需要从法律上进行明确界定。”陈小君说,据此,农村产权流转市场的建立有其重要的制度价值,但未来发展的根本仍在于是否最大限度地尊重农民意愿和保护农民权益,而法律制度规范的跟进是农村产权流转市场建立和发展的重中之重。

　　法律先行应为题中之意

　　2010年7月至8月间,陈小君带领课题组对全国12个省38个普通村集体经济发展状况展开深入调研,回收有效调查问卷204份,访谈笔录68份,相关资料近60份。课题组还走访了基层干部、村组负责人、村民代表和普通村民达300余人次。

　　课题组的深入调查显示,12省市普通村的受访者多数表示所在省市曾颁布过规范集体经济组织管理的法律或政策性文件,并有61.1%的受访者对其实施效果表示满意。这表明,尽管这些普通村集体经济发展状况相对落后于名村,但村民对于集体经济的法律制度保障较为满意。当然,仍有一些地方可以继续完善:82.9%的受访者表示应完善集体经济的组织形式,80.9%的受访者认为应切实保障集体财产权,80.1%的受访者表示应规定信贷政策等资金扶持,73.6%的受访者表示应明确给予集体经济税收优惠,70.3%的受访者表示应规定政府要协助解决集体债务。

　　通过长时间的调研,陈小君认为,“本课题组团队成员最近10多年的调研结果显示,大多数村集体没有经济收入,农村集体企业也呈现萎缩趋势且经济效益大幅度滑坡。因此,加快转变农村集体经济发展方式,推进农村集体经济资产合理配置和运行,使其向结构优化、规模经济、科技进步、科学管理等方面转化具有现实的紧迫性。”陈小君说,这就需要从法律视角对农村集体经济有效实现制度问题进行系统、深入研究,从而构筑科学合理的农村集体经济有效实现之法律规范,以实现农村集体财产的保值增值、发展集体经济与提高农民组织化程度、维护农民生存发展权协调优化的目标。

　　“集体经济有效实现的本质在于法律权利的实现。”陈小君认为,农村集体经济有效实现离不开相应的物质基础,即法律意义上财产权,而各主体在经营农村集体经济财产时一方面需要被赋予财产权,这是前提；另一方面需要保证其拥有的财产权有序运行,即公平有效地运用财富,提高财产利用效率,这亦是整个农村集体经济有效实现制度的构造及经营运行中必要的中间环节和载体。

　　财产权利实现在我国农村集体经济有效实现中具有实质性意义,包括集体土地所有权、用益物权和集体企业财产权等多个方面的法律制度,均需进一步完善。“对于农村集体经济组织各项财产权应予以充分尊重和保障,应科学构建集体土地财产权体系,切实保障农村集体经济组织及其成员对权利之享有；建立体现所有权人意志、服务于集体成员的地租制度；改革集体土地征收制度,切实维护集体及其成员生存和发展利益；在兼顾、平衡国家、集体和成员利益基础上,充分考虑利用市场机制和法律手段科学配置集体建设用地。”陆剑说。

　　陈小君认为,通过其课题组长达四年的调查与研究得出的结论显示,应从法律上明晰农村集体经济及其有效实现的法律内涵,再造农村集体经济有效实现的法律主体,完善成员权制度,构建较为系统的农村集体经济经营运作方式。市场经济是法治经济,因此,农村集体经济的发展壮大,要求农村集体经济规范化、法制化运行,并需要健全的法律制度保驾护航,激发农村集体经济的活力,实现有序发展。

　　“农村集体经济有效实现是一项系统工程。在此发展过程中,除自主内在发展外,还应强化国家财政金融支持,尽快完善土地管理制度,加快推进土地征收制度改革等。”陈小君认为,实现农村集体经济与农村社会保障体系的良性互动,须在法律制度上进一步有所作为。