财政部近日就《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)再次向社会公开征求意见。此次《征求意见稿》增加了创新采购这一新的采购方式,政府采购政策、采购合同管理等多个方面也迎来重大调整。

  此前,在2020年12月,财政部曾就此公开征求过一次意见。

  发挥政府采购政策功能

  记者注意到,《征求意见稿》中凸显了政府采购的政策调节功能,在立法目的中提出“促进全国统一大市场建设”。而这是财政部首次公布的《征求意见稿》中所没有的内容。

  对此,对外经济贸易大学竞争法研究中心主任黄勇教授分析说,今年4月上旬,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布,明确加快建立全国统一的市场制度规则,打破地方保护和市场分割,打通制约经济循环的关键堵点,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动,加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。“政府采购市场是国内市场的重要组成部分,必须落实建设全国统一大市场的要求”。

  黄勇说,在政策统一性方面,应该“全国一盘棋”,在中央层面根据国家经济和社会发展要求统一制定,对于政府采购招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法应该坚决予以打击,维护全国统一大市场和公平竞争。因此在《征求意见稿》中明确提出,国家推进政府采购统一大市场建设。任何单位和个人不得采用任何方式,非法限制和阻挠供应商自由进入政府采购市场。

  政府采购作为财政支出管理的重要措施,是国家对经济实施宏观调控的有效手段。我国政府采购的政策功能日益凸显,特别是在支持绿色发展、支持中小企业发展、支持创新、支持脱贫攻坚等方面发挥了积极作用。这些都在《征求意见稿》中予以体现。

  引发业界关注的还有,《征求意见稿》新设政府采购安全审查制度,政府采购应当落实国家安全要求,执行法律法规有关国家安全的产品标准、供应商资格条件、知识产权、信息发布和数据管理等规定。对涉及国家秘密的采购项目,应当采用公开竞争以外的方式和程序。国家建立政府采购安全审查制度,对可能影响国家安全的政府采购活动开展安全审查。

  取消地方集中采购目录

  完善政府采购法的适用范围,是《征求意见稿》获得业界好评的一大亮点。根据《征求意见稿》,政府采购是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

  中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授对“其他采购实体”的提出非常肯定,“因为这意味着这可能会将从事公用事业,运营公共基础设施或者公共服务网络的铁路、能源、通信等公益事业央企也纳入了政府采购范围。如果能落实到位,那么我国政府采购市场将未来可期。”

  统计显示,2020年全国政府采购规模为36970.6亿元,较上年增加3903.6亿元,增长11.8%,占全国财政支出和GDP的比重分别为10.2%和3.6%。

  采购目录制定权力收归中央是《征求意见稿》最引人关注的亮点。我国现行政府采购法规定,政府采购实行集中采购和分散采购相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目,其集中采购目录由国务院确定并公布;属于地方预算的政府采购项目,其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。

  《征求意见稿》则提出,政府采购实行集中采购和分散采购相结合。技术、服务等标准统一,采购人普遍使用的项目应当纳入集中采购目录。集中采购目录由国务院确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目,应当实行集中采购,集中采购目录将由国务院确定并发布。这也就是说,今后全国将共同使用同一个集中采购目录。

  施正文说,我国现行政府采购法已实施近20年,实践中暴露出不少诸如采购人主体责任缺失、采购绩效有待提高、政策功能发挥不充分等问题。由于地方拥有较大的“自主权”,一些地方逐年提高政府采购限额标准,使得越来越多的项目超出了政府采购法的监管范畴,其中不乏规避政府采购的制度隐患。因此,《征求意见稿》取消了原先中央地方分立的做法,改由集中采购目录及政府采购限额标准,将全部由国务院统一确定并公布,也就是说,“未来只有一个集中采购目录及限额标准,全国统一”。

  对“最低价”中标“说再见”

  针对政府采购合同,《征求意见稿》根据合同标的和绩效目标,规定了固定价格、成本补偿、绩效激励等多样化的合同定价方式。其中还提出,采购人可以在采购文件中要求中标、成交供应商提供履约保证金。履约保证金不得超过合同总价的10%,没有合同总价的,不得超过采购估算价值或者采购最高限价的10%。供应商未按采购文件要求提交履约保证金的,采购人可以按照评审报告推荐的中标或者成交候选人名单排序,确定下一候选人为中标或者成交供应商,也可以重新开展政府采购活动。供应商有违约行为的,采购人可以按照合同约定行使履约担保的相关权利。合同履行后,采购人应当按照合同约定及时退还履约保证金。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,合同当事人应当变更或者解除合同。政府采购合同变更或者解除的,有过错的一方应当承担赔偿责任,双方都有过错的,各自承担相应的责任。政府采购合同制度得以进一步完善。

  记者注意到,《征求意见稿》对于政府采购合同标的、招标中标过程中的评审方法明确为最低评审价法、综合评分法和最优质量法。

  其中最优质量法,是指竞标文件满足采购文件全部实质性要求,价格已定,按照质量因素的量化指标评审得分由高到低排序确定中标、成交、入围供应商的评审方法。执行政府定价或者对质量有特殊要求的采购,可以采用最优质量法。

  采购人可以在采购文件中规定根据全生命周期成本以及后续专用耗材、升级服务成本等,对供应商报价或者评审得分进行修正。

  《征求意见稿》还提出:竞争性谈判方式一般采用综合评分法,这是对现行政府采购法中竞争性谈判方式采用最低价成交评审方法的最大改变。可以看到,和现行政府采购法相比,意见稿中关于竞争性谈判方式的适用范围完全不同。

  为此,业界人士认为,这是一个新的评分法,也是一个新概念,这使得采购不仅只评价采购成本,还考虑使用成本。对于以前经常出现的政府采购“最低价”中标的现象,可能真要“说再见”了。

  值得注意的是,财政部2022年立法工作安排提出,力争2022年内完成政府采购法(修订)的起草工作,及时上报国务院。财政部还将稳步推进政府采购非招标采购方式管理办法(修订)、政府采购货物和服务招标投标管理办法(修订)等项目的起草工作。