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当前人民法院在执行权配置中存在的问题与完善思路
作者:王国勇   发布时间:2012-03-27 13:57:19


  一般来讲,以何种方式解决社会冲突并不重要,关键的是要看这种形式背后的复杂的司法权力运行关系,以及社会是否具备法治演进道路须具备的生成条件。执行权的行使作为执行程序的核心组成,其权力配置关系到执行权的有效行使,关系到整个诉讼程序的良性运转,关系到当事人权利的最终实现,其演绎出的是一个利益衡量的大问题。

  一、执行分权制衡的必由之路

  民事执行的前提是生效的法律文书,执行机关的职责是快速地执行生效法律文书中所确定的权利和义务,强制地恢复法律要求的社会关系。高效是执行活动的基本标准,这是由执行权的行政性决定的。因此在执行权的配置上,就要充分体现执行机关的执行权强而有力。同时,在民事执行中,不仅要求执行机关快速执行生效的法律文书,还必须公平的执行,这是由执行权的司法性决定的。因此在优化配置执行权的同时,还必须适当保持执行的中立性,完善执行救济制度、执行监督制度等,达到执行结果的社会和谐效果。

  二、当前人民法院在执行权配置中存在的问题

  执行局的设立是我国民事执行权配置的一种尝试,实践证明它的设立是成功的,但是也存在很多问题,长期形成的思维观念、指导思想、管理机制和工作方式并没有很大改变,“新瓶装旧酒”的现象已不容忽视。

  1、观念错位引发的危机。一是责任危机。生效法律文书仅仅确定了当事人之间的债权债务关系,并不保证债权人实现债权。基于债权的请求权属性,债权人在债务人不作为并因此使其债权难以实现时,才依法申请人民法院执行,通过国家公力救济手段来实现其债权。而此时,其债权的风险责任已经存在,人民法院依法实行公力手段并不能挽救当事人的商业风险。但人们却普遍认为“生效法律文书确定的债权必须实现”,否则就是“空调白判”,就是打“法律白条”。于是,便把债权人经商的风险责任转嫁到人民法院身上,执行法院成了众矢之的。二是信任危机。严格意义上的执行难,其外延表现为“四难”,显然不包括人民法院依照正当程序的执行行为,在执行程序中,根据执行案件发生的相关事实和法律规定,需要经常地对生效法律文书或已实施的执行措施裁定中止执行、终结执行、不予执行或进入破产还债程序,以及决定暂缓执行等,这既是程序公正的社会正义要求,又是人民法院的法定程序中的正当职责,但却经常因此被社会错误地指责为法官制造“执行难”,造成当事人对司法公信力的质疑,乃至整个社会舆论对人民法院的信任危机。

  2、执行工作模式存在的弊端。一是在传统执行模式下,当事人利益能否实现、何时实现,主要取决于案件承办人的道德水平和执法水平,集体研究讨论决定重大问题的规定未能制度层面上得到保证。二是执行程序从启动到结束缺乏统一标准,执行管理针对性不强等因素,给规避执行和“权力寻租”以可乘之机。三是审判权和执行权分离后,审执不协调问题突出,审判权和执行权的划分界线不明确,给执行工作带来困难。

  3、执行裁决权和执行实施权分离中存在的问题。执行裁决权和执行实施权的划分本身是合理的、可行的,但两权的分离也带来了一些新问题。一是部分基层法院执行局的审判人员配置偏少,15%的人员配备无法适应分权需要。二是执行实施权与执行裁决权的衔接、配合有待加强。过分强调分立,裁决权与实施权之间的衔接与协调缺乏,执行效率即会受到影响;机械划分不同权能,易使具体的执行工作无所适从。

  三、争论与归位:《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》的出台

  在理论研究和实践探索过程中,关于民事执行权配置和执行体制构建的争论从来没有停止,应当说其对于推动执行权优化配置进程有着积极的作用。为实现人民法院内部的资源整合,最终实现执行工作的规范高效、公正廉洁运行。2011年10月,最高人民法院发布《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》。该《意见》的背景是按照人民法院“三五”改革纲要关于“优化人民法院职权配置”的部署,继2009年7月颁布的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》,对执行权的配置提出总体要求的基础上, 对执行权配置事项进行了细化。

  细化一:建立高效运行的人民法院执行权分权运行机制。明确执行权分为执行实施权和执行审查权,分由不同的执法主体按照不同的程序行使,互相制约,规范运行。通过分段执行对执行实施权进行分权与监督,改变“一人到底”办案方式。

  细化二:建立法院内部立审执协调配合机制,强调对立案、审判、司法辅助和执行机构之间容易交叉的职责进行明确职能划分。

  细化三:建立全国法院执行工作的统一管理体制。继2000年1月《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》,赋予高级法院对辖区执行工作统一管理的职责后,将执行工作统一管理权限授予中级以上人民法院,并将上级人民法院对执行工作的管理权定位于统一管理、统一调度、工作考核等三个方面。

  四、完善分权制衡的路径选择

  有学者对执行权优化配置理论研究后认为,“执行难问题并不在于民事执行权性质理论的谬误,也不在于现实中民事执行权的配置模式不符合社会公共选择,而是社会利益多元化凸显对民事执行制度更高的公正和效率要求。”

  1、观念的破除。确立符合执行分权配置规律的新思维,首先要立足于“破”。实践证明,小修小补的改良绝不可能解决当前执行工作的诸多弊端,必须确立批判性思维,着力打破整个执行程序由执行机构独揽、所有执行案件一人一案一包到底的传统模式。其次要着眼于“防”,从方法上研究如何从执行权运行的源头上、执法办案的过程中、当事权利实现的结果里,实现全程无缝监管。最后是依托于“管”,注重通过管理的规范性维护程序的正当性,精心设置执行流程加以固化,杜绝执行乱。

  2、裁判权的分离。北京、重庆等地法院设立的权力分离模式有着很强的借鉴意义。北京二中院的流程管理突破了传统办案模式,实现了执行工作的三个统一:统一查找财产线索、统一查封被执行财产、统一财产变现。通过对这三个执行工作中最关键环节的优化和深化,彻底改变了以往单兵作战的执行工作方式,工作安排更加科学。重庆一中院设计执行实施权仍由执行局行使,执行裁决权由审判监督庭行使,评估拍卖管理权由司法行政处行使,将司法拍卖引入第三方交易平台。以上举措的推行,打破审执不分、执行部门包案到案的工作格局,有利于完善执行监督制约机制,加大监督力度。同时,法院内部的审判、执行监督统一归口,有利于提高内部监督的专业化水平。

  3、实施权的细化。按照执行实施权权能的不同,其可以分为执行启动、执行调查、财产处置三个阶段。据此,笔者认为,执行启动要突出“清”,北京市丰台区人民法院的实践证明,执行立案登记与审查制度能使案件过滤与分离,实现了执行案件的源头化解。其次,执行调查要突出“深”,主要是强化执行手段,深挖细查被执行人财产。再次,财产处置要突出“深”,结案管理突出“严”。

  4、管理的精细。执行工作体制机制改革,必然催生执行法律制度的变革和管理制度的跟进。目前,中级以上人民法院已基本形成综合管理、执行实施、执行监督并行的执行内设机构,执行分段运行的总体框架,有赖于执行案件流程的精细化运行、上下级法院之间分层负责的层级管理、资源要素的集约配置以及考核指标的合理制定。为此,只有以执行权的优化配置为基础,以流程管理体系为平台,以监督制约体系为保障,以质效评估体系为动力,才能构建科学、规范、完备的执行权运行体系。

  (作者单位:江西省井冈山市人民法院)



来源: 光明网-法院频道
责任编辑: 张乐

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