【内容提要】虽然现行的民诉法对诉前调解程序没有做出明文的规定，但大多数基层法院在诉讼实践中都不约而同的适用这一解决纠纷机制，各地基层法院通过实践探索和尝试，都不同程度的收到较好的法律效果和社会效果。于此同时，因为对诉前调解的理解不同，各地基层法院的做法不一，凸显了这一调解机制的不臻完善。本文试着从基层法院诉前调解的角度，就存在和出现的问题进行剖析，并提出相应的解决对策。

    改革开放以来，特别是近来随着改革的深入和向纵深方向发展，社会矛盾纠纷不断激增，人民法院的案件随着社会经济的发展也水涨船高，各种矛盾纠纷不断涌向人民法院，让人民法院面临的案件成居高不下之势。案多了，但办案的法官没有增加，案多人少的的压力迫使民事法官常年处于超负荷运转的困境之中。人民群众日益增长的司法需求与司法能力不足之间的矛盾越来越突出。但实际上，并不是每一个纠纷都要进入法院用诉讼程序来解决。有些纠纷可以在进入诉讼之前就可以化解，同样可以做到案结事了的效果。诉前调解作为解决纠纷的一种创新型方式，正适应这种矛盾解决需求的发展，越来越受到争议当事人的青睐和欢迎。

    我国民诉法虽然没有明文规定诉前调解程序，但大多数的基层人民法院在适用时，都毫无列外的把诉前调解界定为人民法院在立案前的调解，即在当事人提起诉讼后，人民法院立案受理前，立案法官在征得起诉人同意的情况下，暂缓立案，由人民法院通知对方当事人，先行对案件进行调解，如果调解不成，再由人民法院立案受理的制度。从以上相同的实践界定可以看出，诉前调解的主要特征有：

    第一、从启动时间上看，诉前调解的起止时间为当事人提起诉讼之后，人民法院立案受理之前。这个时间是明确的，很多基层法院都对这一时间界定都趋向于统一。

    第二、　诉前调解的对象是已经诉至人民法院的纠纷，是在人民法院的直接监督和指导下进行的，人民法院的参加使其具有司法性特征。

    第三、诉前调解的启动是经当事人双方同意的，具有自愿性。在征得双方的调解意见后，才能启动调解程序，如调解不成，便立刻转入诉讼程序。但诉前调解也不是起诉的前置性程序，和诉讼没有必然的联系。不是前置性程序，也不是强制性程序。

    第四、由于诉前调解是在当事人起诉后人民法院立案受理前进行的，不需要进行立案、送达、开庭、举证、质证、辩论等程序，当事人之间的对抗心理较小。具有程序简便灵活，能有效节省诉讼资源。

    调解曾经是中国法律制度最引人注意的一面，也被很多国外的法学家称为“东方之经验”。伴随着几千年历史的发展，国人逐渐从耻讼的阴影中走出来，不在拘泥于单一的解决方式。调解也逐渐成为一种解决纠纷的主要模式。

    目前，我国现行的调解制度主要有三种模式，一种是人民法院的调解；一种是人民调解；一种是行政调解。虽然很多基层法院都在适用诉前调解，但实践中很多人民法院还是在这个问题上存在以下分歧：一种观点认为，诉前调解应处于诉讼开始之前，即法院立案庭立案之前，其性质是一种人民调解；一种观点认为，既然是诉前调解，就由人民法院来主持，属于法院调解；另一种观点认为，诉前调解应处于法院立案之后，开庭审理之前，其性质是一种法院调解和人民调解相融合的混合调解。基于诉前调解的以上特征。笔者也倾向性认为这一调解类型应当归入法院调解的范畴。所谓的法院调解是人民法院在处理各类案件时，由法院居间主持，当事人各方平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动。从该概念可以看出，诉前调解实际上是一种人民法院的调解。

    中国有五千年的文明发展成果，漫长封建社会形成的耻讼传统，也为被封建思想禁锢的人民进行调解提供了思想基础。特别是基层法院所管辖的大量农村社会，其封建思想还是比较浓厚的。所以，本着尊重传统，调解也一直是一种解决矛盾纠纷的主要方式。但是，随着我国法治建设的快速发展，这种调解理念也很快受到了来自程序正义理念的冲击。民间调解能力急剧下降，但经过爆炸式诉讼冲击后，轻视调解的弊端也很快显现出来，案件数量急增，法官疲于应对各类案件，由于法官司法理念与大众伦理观念的冲突，当事人经常对法院的判决不理解、不接受，涉诉信访数量的快速上升。

    现实使理论与实务界不得不重新审视调解的功能与作用。如何进一步拓展调解工作空间，完善调解工作机制，建立多元解决纠纷体系，成为当前司法为民工作面临的一项重要课题。我国现行民诉法没有规定诉前调解，其第八章规定的只是诉讼调解，虽然法院在诉前对一些纠纷先行调解尚属于法无据，但法院开展诉前调解取得良好法律社会的报道却常见诸电视、报纸和网络等报道，并频频获得赞誉。显然，诉前调解在实践中已具有存在的正当性和必要性。

    第一、外部和社会经济发展的需要。随着社会主义市场经济体制的完善，市场作为主要的资源配置方式，能有效的调节各种资源。经济要发展，秩序要保证。从某种意义上来说，法律就是一种秩序。市场经济下，各种矛盾层出不穷，矛盾增加了，但解决矛盾的方式没有创新，有时就是当事人协商、协商不成通过诉讼。一旦进入诉讼，那将是一个漫长的过程，有时候即便就是一起简单的冲突，当事人为了达到某种目的，也要进行小规模的诉讼。这是与市场经济的快速、高效需求是不相适应的。经济的快速发展要求纠纷解决要及时和快捷。显然，单一的诉讼或诉讼调解制度与经济繁荣需要多元化解决之间存在越来越多的矛盾空间。纠纷的多元化以及当事人价值观的多元化对纠纷解决机制提出了新的要求，经济快速发展过程中的矛盾纠纷也需要及时的解决，诉讼或者稍微滞后的解决方式都不能满足这样的需求。因此，大力推行诉前调解，不但是人与人之间社会交往的需要，也是经济发展的需要。

    第二、解决人民内部矛盾的需要。所谓人民内部矛盾，是相对于对敌专政而言。这种人民内部的矛盾，方式和手段都可以缓和，可以通过协商就可以完成。而大可不必通过诉讼对簿公堂。诉前调解不仅是这种人民内部矛盾解决的需要。也是人民法院缓解案多人少矛盾的有效途径。它实现了纠纷的有效分流，减少了诉讼案件数量，形成了合理的诉讼格局。诉前调解即使调解不成，也能缓解当事人之间的对立情绪，为诉讼调解打下良好的基础。我国是几千年的礼仪之邦，耻讼的传统，给我们打上了深深的避乱烙印。社会心理学都强调，处于矛盾中的人都是很慌乱的，特别是诉讼中的人，比其他任何时候都比较慌乱，诉前调解能有效的解决这种潜伏的情绪，从而协调潜伏于矛盾纠纷中的危机。虽然有时候调解制度不见得能让当事人的权益得到充分保障。但权衡之下，相对于对人力、物力、财力较多的诉讼，快捷、方便、及时、便民等特征的调解往往会成为了人民群众解决纠纷的首选。所以，从某种意义上来讲，人民矛盾也选择了调解，也需要调解。

    第三、司法为民的需要。司法为民是我党的宗旨，作为我党领导的人民法院，全心全意为人民也是我们的核心工作宗旨之一，表现在司法工作上，就是要坚定不移的实现“公正廉洁、司法为民”。审判制度是一种成本很高的司法制度，在我国司法资源有限的情况下，调解的广泛运用可以使更多的人获得更好的司法救济。调解制度本身蕴含的效率价值导向，使得调解没有诉讼那样严格的程序规则要求，而表现出灵活性。对解决方案的效率大幅提高，从而使费用等成本的削减成为可能。对人民法院来说，选择调解或诉讼能有效的节省有限的司法资源，也是能有效保护当事人途径之一。双赢格局的调解制度一能使当事人利益趋向最大化，另一方面也是对社会资源和司法资源的充分利用。能充分体现人民司法为人民的崇高情怀。

    尽管诉前调解作为一种解决纠纷的创新模式不断为社会减少矛盾，但我国法律的滞后性仍然让这一理想化的模式处于一片空白之中。当前，基层人民法院诉前调解实践中遇到的主要问题有：

    第一、诉前调解机构的设置和人员配备问题。目前由于没有统一的规定，各地的诉前调解人员和机构五花八门。在机构设置上：有的在立案庭内设立调解小组负责诉前调解。有的专门成立诉前调解机构从立案庭独立出来，比如成立诉前调解中心等，有的法院则没有设立相应的调解机构，而是视情况而进行诉前调解。在人员组成上：有的地方由法院抽人和其他比如人民调解委员会组合成立调解委处理。有的邀请除法官以外的其他有调解职能的机构组成调解委员会等，有的由法官单独进行调解。各基层法院对诉前调解机构设置和人员组成做法不统一。

    第二、调解协议及调解书的形式和效力问题。双方当事人达成调解后该调解协议的形式和效果如何体现。当事人选择诉前调解的根本一个原因就是快速的解决纠纷。一旦达成协议，即便不是当场履行，也得有履行的保证，这些期望涉及到达成调解协议的效力问题。如果达成的协议书没有法律保障，那和一纸空文没区别的，也失去了调解的价值。因此，有些法院在在诉前调解的时候，有的下发调解书，有的不下达调解书。有的下达人民调解委员的调解书。调解协议书的形式和效力不统一的问题也是层出不穷。另外就是有的法院在下法调解书的时候，对于案件案号也不统一，有的是用诉讼案件的案号，有的是单独独立出来用专门的调解案号。    

    第三、调解案件的范围。实践中，只要是当事人达成的协议，都能获得支持，这显然是不符合法律精神与规定的。不是每一个案件都能调解，有时候，就是当事人对某某事件达成协议，但因为侵犯国家、集体或第三人的利益，而不能得到法律支持。而只能通过法律诉讼途径来解决。现实中，由于没有明文规定，所以，对诉前调解的范围问题，各地的法官把握不一。有的涵盖范围广，有的涵盖范围小。有的法院规定某一类案件不能，而有的法院又能对这一类案件进行调解。调解范围没有明确统一，也是一个突出的问题。

    第四、收费问题。即使不是诉讼，办理案件所支出的费用是必须按一定比列收取的。关于诉讼费用的问题，关系到当事人的切身利益，对此各地的做法也不统一。有的按照调解好的标的按照诉讼费标准收取，有的按照调解减半的原则收取。有的只象征性的收取。有的为了鼓励调解而直接免收。有的则对调解不成的案件也收取相关费用。

    即使没有法律明文规定，但并不是说法律没有规定就不能为。但如果要为，就得在现行的法律框架下有为，笔者认为，对当前诉前调解存在以上问题，可以在现行的法律框架内得到解决。具体的操作建议如下：

    第一、关于调解机构和调解人员的设置，首先，是诉前调解机构的设置。目前大多数的基层法院在诉前调解机构设置上，一种做法是在在人民法院在立案庭内设置了调解组，从事诉前调解工作。第二种是单独成立诉前调解机构，比如成立诉前调解中心一类的专门机构。笔者认可这两种做法均可。人多的法院，可以单独出来，如果人员编制少的单位，可以在立案庭成立，实行一套人马两套班子。而相对人多的法院，可以单独分离出来成立专门调解中心。另外，在调解人员的配置上，调解人员应由擅长调解工作、有丰富人生阅历和社会经验的资深法官担任。也可以吸纳人民陪审员参加，虽然陪审员在诉讼前的权利义务没有明确规定，但类比其在诉讼中的权利义务，在诉前调解的权利和义务应该是等同的，此外由于诉前调解更强调当事人合意的正当性而较少法律规则的束缚，吸收社会经验丰富、热心调解工作的相关人民陪审员，这一做法利大于弊，值得推广。鉴于其他人员因为不能在法院文书上落名，笔者认为，除人民陪审员外，可以吸收其他相关人员参与调解，但不能落其姓名于调解文书之上。

    第二、调解协议及调解书的效力。根据《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第13条的规定：“根据民事诉讼法第九十条第一款第(四)项规定，当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效，经人民法院审查确认后，应当记入笔录或者将协议附卷，并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。当事人请求制作调解书的，人民法院应当制作调解书送交当事人。当事人拒收调解书的，不影响调解协议的效力。一方不履行调解协议的，另一方可以持调解书向人民法院申请执行。”诉前调解书应与诉讼中达成的调解书效力一样，有强制执行的效力。如果双方当事人达成调解协议后即时履行的，记明笔录不再制作调解书。从该法律规定可以看出，除了当场履行的外，避免以后的再度纠纷，人民法院应该就诉前调解的纠纷告知当事人，是否需要下达调解书。要赋予达成的协议日后可执行的法律效力，这是提高调解效力和减少反悔等反常现象的有效手段。在诉前调解中，如果当场履行达成内结的，可以在笔录中注明情况，作为内结案件。不再下发调解书，如果没有当场履行的，告知后下发调解书，到期不履行，申请人民法院执行，而不必在进入诉讼程序，这也是减少诉讼环节，节约诉讼成本，提高诉讼效率的途径。当事人之间的争议经调解达成协议，可约定调解协议具有法律效力，而无须人民法院另外制作法律文书进行确认，以充分尊重当事人的意思自治。还有就是对调解案件的案号等问题，如果所进行的案件达成协议，那么案件的卷宗案号应该是统一的，即用专门的案号来记录。以防止案件管理上的混乱。

    第三、调解案件的范围应当有一个参照。《简易程序规定》第14条规定，下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：  1、婚姻家庭纠纷和继承纠纷。  2、劳务合同纠纷。  3、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷。   4、宅基地和相邻关系纠纷。  5、合伙协议纠纷。   6、诉讼标的额较小的纠纷。 但是根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的除外。以上这一类的案件法律事实比较清楚、当事人权利义务明确，案件复杂程度较低，可以参照进行。另外如果属于事实清楚、法律关系简单、权利义务明确、争议不大的其他纠纷。只要不违反国家相关法律法规规定，不侵害国家、集体和第三人的利益，都可以比照执行。

    第四、关于费用的收取问题，笔者认为可以比照国务院《诉讼费管理办法》的标准执行。为防止实践中做法不一，可以对调解成立的案件，应相应减少诉讼费用，以此鼓励当事人调解。应当明确诉前调解不预收诉讼费，经调解成立的按照原诉讼费用的百分比收取，调解不成的不另收取费用，如果案件进入诉讼程序，则按一般案件立案缴纳诉讼费。　　　

    从目前实践和探索来看，基层法院所管辖的范围，是当前我国最能体现人民群众利益的一个阶层，把这一阶层的利益保护好、和实现好，也是司法实践全心全意为人民服务的需要。在诉前调解正当性和必要性不断得到认可的今天，应及时将各地的有益做法进行调研总结，迅速将其上升到一个法律的层面，尽快出台相关的法律法规。为人民群众的利益提供更好的服务，为社会稳定作出更大贡献。