为解决人民法院执行力量不足问题，充分利用现有资源，节约司法成本，也为更好的树立司法权威，从而彻底破解“执行难”，本文论证了将执行实施权予以分化给行政机关及相关组织执行的必要性和正当性，从而提出了设立二级分化执行制度的运作模式构想，即人民法院在在执行过程中可将一些案件的执行实施权予以分化给相关机构行使，从而形成执行权的分化，扩充执行力量，树立司法权威。

    【关键词】：执行难  执行实施权  分化  模式

    当今“执行难”不仅是困扰着人民法院面前的一道难题，也是当今的一大社会问题，为了破解“执行难”各级人民法院进行了多种执行方式方法的改革，全国各地法院广泛地开展了加大清理积案的活动，虽然取得了一定的成效，但执行难问题并未得到根本解决，当事人及社会公众都普遍认为，案件不能执行到位是法院的责任，“执行难”成为人民法院难以承受之重。实际上“执行难”问题是我国法制不健全这一基本事实造成司法不独立，司法无权威的体现，并非法院本身的不力和无能。[1]故此执行改革应进一步深化。为此笔者试图论述民事执行权在我国的二级分化运作模式，以期扩充现有的执行力量来破解“执行难”。

    一、执行改革的现状及出路

    在执行权分权理论的指导下，全国大多数法院开始探索执行机构的分权运行模式。这样让执行权分离，一来可对办案人员的权力有所约束、有所监督，防止腐败的滋生，二是可以充分给予当事人救济，执行权分化对力促执行公正、规范执行行为有着积极的意义。有些法院认为分权会降低执行效率，笔直者认为这种看法是片面的，任何分权都会在一定程度上影响效率，但分权能够形成对权力的制约，减少和杜绝权力的滥用，以保证权力行使中的正义，[2]只有公正才能体现司法权威。

执行裁决权与执行实施权相分离运作，这也给我们有所启示：行使执行实施权的过程就是裁判文书予以实现的过程，执行人员的身份并不一定要具有法官资格，行使执行实施权是一种行政行为，[3]鉴于当今司法资源紧缺，执行难局面难以改善，法院能否把这种执行实施权的一部分分化出去，由其他行政机关或相关组织去实施呢？也就是能否进行执行权的二级分化呢？这里的二级分化执行制度，专指人民法院将部分案件的执行实施权分化出去，予以委托给行政机关及相关基层组织负责执行，而这些机构并不是负有协助执行的义务，而是有责任予以执行的一种制度，亦即本文所称的民事执行权的二级分化运作模式，可最大限度地实现申请执行人所享有的权利，破解“执行难”，从而树立司法权威。

    二、执行实施权予以分化的必要性

   （一）执行难的局面难以改善，树立司法权威所需

    自1999年中共中央下发[1999]11号文件决定根治“执行难”这个玩症以来，法院也是采取了许多措施和创新了许多执行方式方法，如开展清理积案活动，搞执行风暴、零点行动活动，引入执行联动机制、限制高消费、设立悬赏执行等制度。历经十载，虽说取得了一定的成效，但执行难问题并未彻底根治，严重影响了我国的司法权威。由此看来，目前仅由法院负责执行，孤军作战，而且执行人员一般仅占法院人数的15%左右，[4]是难以彻底解决执行难这个问题。正如有学者认为：从我们国家法院在国家机构中的地们来讲，我国法院尚无能力独自承担执行这一重担。在法院内部设立执行机构，无论是执行庭，还是执行局，都不会从根本上解决问题。[5]因此必须改善现行的执行制度，提升、扩充执行力量，树立司法权威，如要求行政机关及相关组织的主动参与，壮大执行队伍，利用一切可利用之力量，才能彻底攻克“执行难”这个玩症。

   （二）社会诚信体系及执行威慑机制建立所需

    社会诚信理念太差，是一个法院执行难的外部原因。被执行人如果缺乏诚信，其往往不会主动地履行裁判的义务，导致被执行人难找、财产难寻，而当今社会对这种现象也是司空见惯，认为这并不是什么丢人现眼的事，不会对其谴责，使得这样的被执行人尚有生存的空间，造成了执行难。事实上欠债不还，有能力偿还而拒不偿还所造成的社会诚信缺失的危害，要比杀人放火造成的社会危害程度更大，必须下决心予以杜绝。通过行政机关和基层组织参与执行，增强各种社会力量对被执行人拒不履行裁决义务的共同惩戒力度，挤压其生存空间，可迫使被执行人自动履行生效法律文书确定的义务，促进社会诚信体系的构建，这是我国治理执行难的根本所在，即所谓的治标要治本，才是上策。

   （三）节省司法资源的需要

    人民法院的工作重点是审判工作，由于执行难长时间未能解决，不得不把宝贵的司法资源过多地用在执行上。而现在由于设立司法考试制度，提高了准入门槛，近几年法院招考的人较少，一批年纪大的法官又退居二线，甚至退养，致使许多法院都出现了断层现象，使得司法资源愈加宝贵，有点捉襟见肘的感觉，为最大限度的节省资源，可通过行政机关、基层组织参与执行，以大大缓解人民法院执行乃至审判工作的压力。

    三、执行实施权予以分化的正当性

    执行要依赖社会各方面的力量才能共同完成，执行实施权并非只有法官才能实施，故此，笔者认为人民法院可将一些执行实施权交由法院之外的行政机构或相关基层组织行使。

   （一）民事强制执行权的性质决定

    执行权是一种什么性质的权力？执行权是属于司法权，还是属于行政权？我们从执行权的运作模式可以看出，执行权是执行实施权和执行裁判权二权合一的综合体，强制执行权具有司法权和行政权双重属性，在执行过程中司法权和行政权的有机结合，构成了复合的、相对独立的、完整的强制执行权。[6]笔者倾向于此种观点，而且认为执行权是以行政权为主的司法行政权，是由司法权和行政权的有机结合构成的复合型权力。由于执行实施权属具体行政行为，并非只能由法院行使，故完全可以将执行实施权予以分化给行政机关及相关组织行使。

   （二）法院之外的执行机构执行存有先例

我国封建社会长期实行的是由行政长官掌握司法权，集裁判权执行权于一身的审判制度，但从新民主主义革命时期根据地的司法制度来看，行使执行权的机关因地区不同而异。有的仍由审判机关作为执行机关，有的由行政机关作为执行机关。如《苏中区处理诉讼案件暂行办法》规定“民事诉讼案件之执行，由司法机关命令乡（镇）政府执行之。执行完毕后，应将经过情形，详报备查。”《太岳区暂行司法制度》规定“动产之转移，可由区政权用强制执行办法强迫交付。”《冀南区诉讼简易程序（试行法）》规定，“执行权是于第一审判司法机关，依判决主文执行之，并可委托区公所或村公所协助执行。”[7]这也是在我国法院之外，由其他机构负责执行的先例。

    看看国外一些国家和地区民事执行权的配置情况，或许有借鉴意义。中国司法改革考察团于2005年10月对美国司法体制进行了全面考察。考察团认为，美国实行审判和执行相分离的体制，法院没有设立专门机构及人员，民事案件判决生效后，除少数没有履行能力的当事人外，绝大多数当事人能够自觉履行判决确定的义务，基本上不存在“执行难”问题，少数不能按期履行的，一般由权利人或律师向法官提出查封、扣押、变卖债务人财产等动议，法官经审查可签发扣押令，由司法警察具体执行。必要时，法官也可以发出强制执行令，由司法警察强制执行。如果协助义务人拒绝执行，申请执行人可以对协助执行人提起诉讼。[8]更有甚者，美国艾森豪威尔总统就曾派部队到阿肯色州的小石城等地，去强制执行有关在公立学校消除种族隔离的法院裁决。[9]由此可见，强制执行权并非是法院所独享的权力。

（三）行政机关、基层组织有能力搞好执行

行政机关本身就是国家的执行机关，负责着我国法律、法规及就某些重大事项做出的决定的实施和执行，而生效法律文书，本身就是适用法律、法规的结果，行政机关完全有能力胜任这一工作。但笔者并不赞同将执行实施权全部交由行政机关等法院之外的机构实施。由行政机关负责执行，固然可以减轻人民法院的负担，但恐怕不易克服地方保护主义和部门保护主义这个难题，同时，所有案件交由行政机关负责执行，对提出的异议等情形又由法院裁决，操作上容易脱节，效率也不高。

村民委员会、居民委员会的职责之一就是认真贯彻执行党的路线、方针、政策和国家法律法规，教育村民（居民）履行公民义务，调解民间纠纷，协助维护社会治安。事实上，大多数案件均是由村民（居民）委员会调解不成后才诉至法院的。现在有了裁判结果，当事人理应按该结果履行义务，在其不履行该项义务时，村民（居民）委员会完全可以督促其履行，也就是可以从事执行实施权的工作，而且这也是其工作职责之一。我们不能说案件经过法院处理，就是法院一家的事，而把在其中能起重要作用的村民（居民）委员会放在一边，实际上，作为基层组织的村民（居民）委员会，对被执行人的情况，如人的去向、财产状况很熟悉，又有丰富的工作经验，其依据村规民约尚能处理问题，何况是法院的裁判文书？实践中在执行

的结案方式中，绝大多数是以和解方式结案的，笔者所在法院去年和解结案占执结的80%，故其完全能够胜任这一工作。

   （四）当今的司法实践证实了委托行政机关执行的可行性

执行权能否分化委托给行政机关，在当今法律没有规定的情况下，有些法院做了一定的尝试。如浙江省高级人民法院在2007年全省法院院长会议的工作报告中对非诉行政执行案件提出了积极探索委托执行的方式方法。浙江省宁海县人民法院积极探索非诉行政案件委托行政机关代为调查协助执行新模式，在2007年第一季度，共执结非诉行政案件145件，其中委托行政机关代为调查协助执行93件，通过行政机关提供线索或做工作敦促当事人自动履行的有42件。[10]浙江省慈溪市人民法院也做了该方面的尝试，自2007年6月起，该院将非诉行政执行案件的执行实施权委托给行政机关，至今（同年9月10日）已有66件环保案件被强制执行。[11]通过以上尝试，我们可以确信将一定的执行实施权以某种合适的方式分化出去由行政机关或相关基层组织予以实施，是完全可行的。

    四、设立二级分化执行的运作模式构想

设立二级分化执行制度必须强调人民法院的角色转换，从传统的执行者逐步转为执行者和监督者，适当弱化人民法院的执行实施职责，同时应强化人民法院的司法监督职责。为推进这方面的立法进程，以下谈几点设想。

   （一）受托方应是与执行案件有一定关联的行政机关及相关组织

    人民法院应结合每类案件乃至每个案件特点，充分发挥行政机关及相关组织的职能优势，有的放矢，进行个案委托，方能充分发挥二级分化执行制度的作用。也就是说应坚持最密切联系原则，否则无异于有病乱投医，此种情形下受托方可就受托事项提出异议。如对环境污染案件的执行，可以委托环保部门，由其责令污染企业停止侵害，改善排污条件等，因为在这类环境侵权案件中，污染环境的行为发生受到损害的不仅是周边环境的居民，而且也损害了国家利益和社会公共利益，作为环保机关参与执行应是责无旁贷。再如，同一村的两家斗殴，经村委会调解末果诉至法院，法院判决后进入执行程序，此时村委会不能说这件事与己无关，而置之不理，因为这不仅是违反村规民约的行为，不履行裁判义务更是一种违法行为，作为

村委会也有责任把此事妥善解决。由此可见，法院委托的对象应视不同情形作出不同的委托，实践中应坚持个案委托原则，不可千篇一律。

   （二）双方应签订书面委托合同

    执行机关结合案件情况，确定受托对象后，作为受托方应积极主动地与人民法院磋商，在与受托事项有密切联系的情形下，不能推辞，双方就执行相关事项达成一致协议后，应签订书面委托合同。签订的委托合同应载明：委托的事项、委托的权限范围、委托机关及受托机关各自的权利义务责任、委托期限、法律责任等。合同签订后，应当向社会予以公示，以增强社会公信力，同时可加大威慑作用。

   （三）严格限定委托事项

    执行实施权主要分为被执行人财产调查权、财产控制权、财产处分权和其他执行实施权，执行员主持和解也可归入执行实施权。[12]委托的重点是强化受托机关多做、善做和解工作。受托机关出具法律文书应是人民法院的，也就是行政机关及相关组织必须以法院的名义执行。但是笔者认为查询、冻结、扣划银行存款的权利不宜由受托机关行使，这一来涉及到银行协助的问题，二来涉及到储户存款受法律保护的问题。另外，在对妨碍执行需要罚款、拘留的，也应由委托机关决定，不宜由受托机关行使，更不能分化给其执行，因为罚款、拘留是执行中最严厉的处罚措施，应当慎之又慎。

   （五）加强对受托人履行义务的监督

    进行二级分化执行后，法院执行实施机构应加强对分化委托执行案件的管理，及时掌握案件的执行进展情况，必要时亲自参与执行、指导，决不能撒手不管。对执行中碰到的问题，要及时予以解决，需要由执行裁决机构处理的，应及时移交，避免相互扯皮，降低执行效率。

    总之，切实解决“执行难”问题，维护生效裁判的严肃性和权威性，不单单是人民法院的职责所在，也是其他国家机关、组织乃至每个公民不容推卸的责任。通过设立二级分化执行制度，可在全国范围内编织一张大“执行网”，大大扩充执行力量，形成老赖过街，人人要打的局面，从而建立威慑机制，让权利人的权利得到切实维护，让法律不再无奈，让司法之光照耀整个中国。

    [1] 童兆洪、唐学兵：“我国民事执行改革实践演进及理性思考”，载《法律适用》2005年第6期9-13页。

    [2] 沈德咏、张根大：《中国强制执行制度改革理论研究与实践总结》，法律出版社2003年8月版，第100—101页。

    [3] 常怡、崔捷：“完善民事强制执行立法若干问题研究”，载《中国法学》2000年第1期，第23页。

    [4] 根据中央11号文件要求，法院应按照不低于15%在编人员的比例配备执行人员。

    [5] 邹川宁：《民事强制执行基本问题研究》，中国法制出版社2004年1月版，第40页。

    [6] 参见高执办：“论执行局设置的理论基础”，《人民司法》2001年第2期。

    [7]孙加瑞：《中国强制执行制度概论》，中国民主法制出版社1999年12月第1版，第96页。

    [8]中国司法改革考察团：“美国司法体制考察及启示”，载《人民司法》2006年第7期，第94页。

    [9] [美]彼得·G·伦斯特洛姆编：《美国法律辞典》，中国政法大学出版社1998年版，第337—338页。

    [10] 严雪婷、申尧：“宁海探索非诉行政执行案件见成效”，《人民法院报》， 2007年4月10日 。

    [11] 石竹省：“慈溪法院委托执行成效良好”《宁波日报》， 2007年9月10日B3版。

    [12] 沈德咏、张根大：《中国强制执行制度改革理论研究与实践总结》，法律出版社2003年8月版，第227页。