河南省郑州市二七区是个老建制区，曾称之“老三乱”（火车站、二七广场、医学院），每日流动人口多达数十万之众，加上几个商业圈的竞争发展，诉讼爆炸，法院案多人少现象突出。还由于地处省会，居民维权意识强但法律素质低，动辄到省市部门上访、闹访、缠访信访案件多。二七区法院主动担当整合基层法治资源主体责任，即通过建立四级矛盾预防化解体系，坚持党委领导、法院搭台、多方参与、源头治理、共筑和谐，回应人民群众对法治文明和谐进步的新期待，满足经济社会发展稳中求进对法治环境的客观需求。

    能动司法 着力在基层

    针对城区法院在街道办事处这一级没有自己的办事机构，法院联系群众渠道不畅，深度不足，触角不够，没有牢固的群众基础问题，二七区法院深入开展法官下基层活动，以巡回审判为平台，构建四级矛盾化解体系，借助社会力量，最大限度让人民群众参与司法，实现化解社会矛盾、维护社会和谐的良好执法成效。

    去年7月初，二七法院组建六个巡回法庭，着力构建四级矛盾预防化解体系，即一个办事处建一个常设巡回法庭、一个社区建一个巡回审判站、一个楼院设一个巡回审判点、一个楼洞一名调解员或社会法官。巡回法官具体当好“九员”（1）国家法律、政策的宣传员，（2）民商事案件的审判员，（3）化解各类社会纠纷的调解员，（4）民调组织及人员的指挥员，（5）社会法庭及其他调解工作的辅导员，（6）人民群众诉求帮助的服务员，（7）党委、政府的法制员，（8）法院联系党委、政府及辖区群众的联络员，（9）辖区社情民意的收集员。

    四级矛盾预防化解体系的建立，使人民法院在百姓心中有了立足点，在这个特殊的社会心灵的家园，普通的老百姓能直接和法院法官牵手。

    前不久，郑州居民陈蕾因房产纠纷想打官司，便找到淮河路街道巡回法庭咨询。法庭庭长王同乐接待后，迅速与其楼栋调解员联系，很快使双方当事人达成和解。

    陈蕾告诉笔者：“办事处有巡回法庭，楼中有法官联系方式，老百姓有啥难题，电话咨询，面谈都行。法官就在俺身边，真好。”

    去年11月，一马路办事处的恒泰童装商场李颖等45户商户与律师一起来到德化街办事处巡回法庭，提出诉讼，要求继续履行与北京某房地产公司、郑州某商贸公司签订的租赁合同和物业合同，不能涨价，并声称如得不到圆满解决，就围堵政府。对此，办事处巡回法庭第一时间进行调查发现，商户与北京、郑州两公司签订的租赁、物业合同至2014年4月30日到期。但刚接手该商场的两公司，却要增加商户的租赁费和物业费，如不缴纳，将被清理出场。看到商户群情激愤，庭长杨明立即通知北京、郑州两公司的负责人到场。随后，经过几轮协商，双方达成和解。商场同意继续履行租赁合同，针对商场改造，商户同意在原有的基础上增加10元的物业费。经过二七法院德化街办事处巡回法庭的细心调解，事情得到了圆满解决，45名商户代表把锦旗送到法院，感谢法官的为他们化解了十分闹心的矛盾。

    在建中街道办事处巡回法庭，笔者见到了庭长王忠锋，他介绍，巡回法官和社会法官、调解员通力合作，及时发现矛盾、化解矛盾，法庭成立以来，受理了172起案件，全部调解结案。需要开庭的案件，就拿上国徽和条幅，到居民小区楼下或工地现场审理，起到法律宣传的功效。

    提起巡回法官，二七区建中街街道办事处党工委书记胡爱民高兴的合不拢嘴：街道给法院提供一个场所设立巡回法庭，法官为街道带来了稳定和安宁，这事很划算。我们这个街道常驻人口6万多人，加上流动人口超过10万人，近年来矛盾纠纷很多，有时候一大早上班，办公室门口就围着不少群众。我们街道干部、社区干部调解纠纷，群众往往觉得我们不专业或者和谁熟悉偏袒谁。法官处在中立的位置，说话又有分量，现在遇到矛盾纠纷，群众都愿意找法官，我的门口‘冷清’多了。巡回法庭帮助街道维护了社会稳定，是街道的法律顾问。

    关口前移 群众得实惠

    目前，二七法院已对人民调解组织、社会调解组织、社会法庭等力量进行了整合，使6个办事处社会法庭的常驻社会法官人数均达到5人以上，通过群众推荐和重新核定，在6个办事处重新选聘兼职调解员和社会法官1690人，在45个较大的社区建立了巡回审判站，613个楼院建立了巡回审判点，1579个楼栋选任了调解员（社会法官）。四级网络建成后，通过加强巡回审判和 人民调解的力量，在司法资源上，有力支持了基层社会矛盾化解工作。去7月份至今，巡回法庭主导诉前调解矛盾878起，社会法庭办理案件172起，有效化解了一大部分民间纠纷，所在辖区治安和刑事案件发案率下降69﹪，赢得了基层群众的认可和信赖。不仅进一步促进社会矛盾化解，达到“小事不出社区、大事不出街道”的社会矛盾化解目标，而且也解决了长期困扰法院审判工作的送达难、调查难和执行难等诸多审判实务问题。

    对此，二七区法院党组书记、院长王焰斌对法院搭台，共筑和谐有自己独到的见解，一个地区的和谐程度决定群众幸福指数，构建和谐社会就是要让广大人民享安全，得实惠。

    二七区马寨镇有13个行政村，面积30.4平方公里，常住人口7.5万人，企业290余家。马寨镇人民法庭2011年大力开展“三级矛盾化解体系”建设，当年立案215件，诉讼量与上一年相比减少了84件，减少率为39%。更可喜的是，镇上有4个行政村（辖26个自然村）达到了“零诉讼”，村民们真正享受到平安、和谐的生活氛围。

    在淮河路巡回法庭，联调机制同样发挥着令人欣喜的作用。家住三门峡渑池县洪阳镇的姚某和王某在郑州一家装修公司打工，2011年7月的一天，下着大雨，他们在一起给一个理发店做装修的施工过程中，王某触电身亡。经嵩山路派出所调查，该事故不是刑事案件，在派出所民警调解时，死者家属向理发店主、装修公司老板及姚某等人索要赔偿款120万元，而对方三人只愿赔偿20万元，双方差距很大。后淮河路办事处的人民调解员也参与该事件的调解之中，但双方都不做出让步，调解工作几度陷入停顿，并且有到省、京上访的苗头。二七区法院淮河路巡回法庭王同乐法官闻讯前往嵩山路派出所参与调解，王法官和派出所民警、办事处民调员相互配合，法官讲法律、民警讲政策、民调员讲情理，经过耐心、细致的调解，双方虽未于当天达成一致意见，但死者家属的要求已接近客观实际，要求的赔偿数额明显降低，对方也愿意明显增加赔偿数额，奠定了调解基础。最终，在诉前联调各方的共同努力下，半个月后，双方达成了调解协议，一起民间纠纷得到稳妥化解，同时也避免一场涉法信访事件。

    巡回法庭依靠各方面力量，指导好诉前调解工作之外，其自身也承担了大量的诉前调解任务，某物流公司的老板程丰凯就遇到这样一件事。因货物运输与他人发生经济纠纷，对方欠他18000元一直不给。有一天程老板到建中街办事处办事，无意中看到有个巡回法庭的牌子，就抱着试试看的态度进去咨询。程老板没想到，第二天他就接到法庭的电话，让他去法庭解决问题。在巡回法庭法官王忠锋的主持下，双方很快达成调解协议并立即履行。程老板感触非常深，他说，“不用到法院打官司、不用花一分钱，不用浪费时间和精力，就能解决问题，挽回损失，这种深入基层为群众服务的做法实在太好了。”该事迹被省高院张立勇院长在“网评法院”中看到，欣然命笔““请郑州中院总结二七区法院巡回审判点的做法和经验，给省高院报告”。“请省院研究室研究二七法院的经验”。

    源头治理 多方齐参与

    法院在平安建设上投入较大的精力，且主攻诉前社会矛盾的预防和化解，不仅没有削弱法院权威，而且给自身带来良好的司法“成效”：二七区法院2011年全年受理案件数却比2010年下降了1421件，下降比例约为17%。一方面办案数量逆势下降，一方面审判质效跨越式提升，最值得肯定的是人民群众对法院工作满意度大幅度提高。

    社会矛盾纷繁复杂，所有矛盾和纠纷都由法院来解决，既不现实、效果也不好。二七法院通过多功能诉讼服务大厅建立的社会矛盾化解的联调机制，坚持调解优先原则，使群众不通过诉讼、不对簿公堂也能解决问题。首先是人民调解。由区司法局牵头，每天安排一名人民调解员在大厅值班，对普通民间纠纷在立案前对当事人进行调解。调解成功制作人民调解协议，若当事人要求制作调解书，大厅法官立即予以审查确认。其次是行政调解。对涉及医疗、劳动争议、工商、城市管理等纠纷，由区委政法委牵头协调辖区行政机关、办事处参与诉讼服务大厅诉前社会矛盾化解工作。第三是人大代表、政协委员坐镇调解。代表、委员有独特的影响力，对在辖区有较大影响的案件，协调化解起来更有优势，力度更大，效果更好。建立人民调解、行政调解和司法调解对接机制，把矛盾化解在诉前，解决在了萌芽状态。短短半年时间，人大代表、政协委员已参与化解案件140余件。

    2011年12月份，郭秀芬夫妇及兄弟姊妹到墓地为父母合葬时发现，他们母亲的骨灰盒被积水浸泡，损毁严重。该事件的发生给他们心灵造成极大创伤。事发后郭秀芬等人多次找到管理方云梦山庄公墓交涉，希望公墓能给予解释并进行相应的赔偿，但始终没有得到答复。郭秀芬夫妇最终来到法院，希望通过法律手段解决矛盾纠纷。大厅调解法官丁德勇热情地接待郭秀芬夫妇，查看他们提交的照片，详细了解案情后，认为该案涉及区民政部门，具备协调解决的可能。在大厅值班的区政法委冯江涛科长了解情况后，迅速通知区民政局，区民政局公墓科白科长立即赶到多功能诉讼服务大厅，并立即联系云梦山庄公墓管理部门，发挥其行政调解职能进行调解。在民政局主持调解下，郭秀芬夫妇得到了满意的答复，遂放弃了起诉，一起即将进入诉讼程序的侵权纠纷得以在诉前妥善化解。

    “小平台干出了大事业”。中央创先办联络组组长、中组部干部四局副巡视员陈龙发，中央组织部组织一局副厅级巡视员张伯平、中央创先办联络组成员、中央国家机关工委宣传部宣传处副处长曹志平等先后到二七区法院实地调研，对该院多级矛盾化解体系创新社会管理的做法给予充分肯定。最高法院以工作信息形式转发了该院创新社会管理的做法，在全国进行了推广和表扬。新华社内参、《法制日报》、《人民法院报》等主流媒体均先后做了大量的深度报道。2011年底二七法院被评为河南省优秀法院，今年5月初，该院同时荣膺郑州市“平安建设先进单位”和郑州市“十佳政法单位”荣誉称号。