【内容提要】：陪审制度是我国现行司法体制下一项重要的社会主义政治制度，也是我国审判制度的重要组成部分，是国家审判机关吸收普通公民作为非职业法官参加民事、刑事、行政案件审理的一项重要司法制度，是我国社会主义民主政治的重要内容之一，实行陪审制度在完善我国司法制度、促进司法公正、体现人民群众行使参与司法活动权利方面有着重要的意义。本文拟对基层法院现行陪审制度中所出现的各种问题及缺陷，提出如何完善的具体措施，以期对今后该制度进一步的完善有所裨益。

　　【关键词】：完善制度   理性思考   问题探索

　　实行人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，是健全社会主义民主政治制度的重要内容，是我国社会主义司法民主的重要体现。我国的陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官参与案件审判的一项司法制度，是公民直接参与司法活动的一种民主形式，也是保障公民权利的一条重要途径。全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下称《决定》）是我国第一部关于陪审制度的专门法律。自2005年5月1日实施以来，基层人民法院把推行陪审制度作为一项重点工作狠抓落实，并在司法实践中取得较好成效。实行陪审制度对于人民群众参与国家管理，促使审判机关公正司法，实现司法民主，构建和谐社会，推动社会主义新农村建设等方面具有积极意义。

　　一、合理性和必要性问题

　　托克维尔指出：“将陪审团仅仅看成是一种司法机构，乃是看待事物的相当狭隘的观点，因为它虽然对诉讼的结局产生巨大的影响，但它对社会命运本身却产生大得多的影响。陪审团因而首先是一种政治制度，而且应当始终从这种观点对它作出评价”。①可见，陪审制度首先是一种政治制度，其次才是一种司法制度。从政治角度看，人民群众应该参与所有的国家权力，立法、行政，当然也包括司法，而陪审参与司法是最重要的形式。英国近代著名法官丹宁勋爵说，陪审制是“自由的明灯，宪法的车轮”。我国的陪审制度是一项民主和法律制度，是我国广大人民参与国家政权建设的重要途径，也是我国民主政治的重要特征；通过贯彻落实陪审制，可以使民众参与审判分享审判的权力。“在资产阶级国家都十分强调普通民众参与司法审判活动，并将其作为司法民主的重要内容，那么在我国社会主义条件下，更应该吸收广大人民群众参与审判工作，从而充分实现社会主义的司法民主，哪怕这种民主仅仅具有宣示作用，也表明该制度的存在还是必要的”。②因此，陪审制度对于我国的司法制度及其改革有着积极的意义：

　　（一）有利于司法独立

　　司法独立是实现司法公正的必要前提，也是我们进行司法改革所要达到的目标之一，完善陪审制度可以成为实现司法独立的契机。由于陪审员来自民间，不会像法官那样过多受到行政的和法院层级之间的干预，同时，陪审员和法官组成合议庭完成审判，很大程度上减轻了法官一人作出宣判结果的压力，也可以成为法官拒绝外部干预的组织基础。

　　（二）有利于实现司法公正

　　公平和正义是司法的终极追求。公正的要旨在于司法机关审理每个具体案件的程序是公正的，而且其就每个具体案件所做出的裁决是正义的。陪审员参与审判活动可以帮助法官更准确地认定案件事实，同时也保障和监督诉讼程序的正确进行。陪审员的社会职业和生活经历各不相同，他们参与审判可以从不同的角度分析案情，从而弥补法官知识的不足。陪审员参与审判还可以促进法官的办案责任心，从而减少他们在认定案件事实中因疏忽而造成的失误。

　　（三）有利于遏制司法腐败

　　权力腐败对社会所造成的危害莫过于司法权的腐败，因此有必要对司法权的行使进行有效的监督。在当今社会大众普遍呼吁司法独立而又对独握权力的法官心有顾忌的矛盾心态下，可以说陪审制为监督司法权提供了不错的思路。因为陪审员和法官组成合议庭进行审议，很大程度上将法官的举动置于了民众代表的眼睛之下，同时，陪审员跟法官一起行使审判权也是对其权力范围的约束，防止法官独断专行，导致权力的滥用。

　　（四）有利于民众对于司法的认同

　　对当事人来说，当他们意识到判决过程是由法官和跟自己一样的平民共同完成的时候，就会减少他们对判决的怀疑，从而有利于对判决的接受和执行；对一般民众来说，看到平民参与审判，会增强其对于司法的关注和认同。

　　（五）有利于促进审判方式改革

　　一方面，审判方式改革的一项重要内容是加强合议庭的职权，这就需要充分发挥陪审员的作用，使陪审员不仅要参与审理，而且要参与案件的裁判，彻底改革过去那种“陪而不审、合而不议”的现象。另一方面，审判方式改革需要落实公开审判制度，而搞好公开审判也必须使陪审员真正履行职责，在公开审判过程中发挥应有的作用。

　　二、对陪审制度的理性思考

　　陪审员参加法院的审判工作，对于保证客观、公正地行使审判权，全面、正确地反映人民的意愿，密切审判机关与群众的联系，确保司法公正，扩大审判工作的政治效果、法律效果和社会效果，提高办案质量和效率，防止司法腐败起到了积极的作用。但由于各种因素的影响，陪审制度自身存在的缺陷和在具体操作过程中的不落实、不具体、不完善，如“陪而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”、“判”分离，陪审变成“陪衬”等等，立法者试图让陪审员来缓解社会对司法公正的压力，同时也解决法官审判工作的压力，但就目前的实践来看至少没有达到初衷；虽然陪审制度的出发点可能是保证公民参与司法的权利，但由于制度设计的疏漏，使之有可能沦为利益交换的筹码；陪审制度对程序正义有一定的推动，但本身存在程序上的问题，而且，过于关注实质正义也使陪审制度功利化色彩浓重；陪审制度是最高立法机关发布的，但最高司法机关却是最有力的“推手”，而司法机关作出的立法，因为视角上的偏差和利益上的纠葛，可能会存在一些体制内难以克服的硬伤。

　　因此，充分认识陪审制度的不足，切实改变陪审制度与新形势下的审判方式不相适应问题就显得十分必要。笔者认为当前陪审制度存在的问题及缺陷主要表现在：

　　（一）立法中存在的问题

　　1、现行宪法中未作规定。首先，作为根本大法的宪法，其内容应当是规定国家的基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主重要内容和标志的陪审制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部都对陪审制度作了规定，只是在不同的时期语言表述有所不同。现行宪法却未规定陪审制度，迄今为止对宪法进行的4次修正也均未提及陪审制度。

　　其次，我国宪法并没有赋予陪审员拥有审判权，特别是法律适用的权力。宪法第126条的规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”设立了一个基本原则，即法院独立审判原则。有人认为，法院独立审判原则是相对的，它还需要受到人大的宏观监督，受到人民检察院的法律监督。即使如此，陪审员分享审判权的做法，严格说是违背宪法的。事实上，我国1954年的宪法曾经规定过陪审制度，后来在1982年宪法中被取消了。因此，《决定》将审判权赋予陪审员，并无法律依据；我们基本可以赞成这样一个命题，即法治社会的要求是，私权利的行使以法无明文规定为合法，公权力的行使则法无明文规定为违法。对于我国的陪审员而言，不但拥有事实认定权，而且拥有法律适用权，这在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下是立法上的缺陷。

　　2、法律规定不统一。一是《决定》违背了《人民法院组织法》第37条规定的“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。”现阶段我国陪审员实行的是选任制，无形中剥夺了大多数选民的权利。

　　二是可以采取陪审制度的审级规定不一致。《决定》和法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法都明确规定审判第一审案件可以实行陪审制度，但在行政诉讼法中却没有规定，有学者认为这是法律赋予行政诉讼以更大的灵活性，行政诉讼案件的第二审可以实行陪审制度，如果这样的话，则与《决定》和法院组织法的基本规定都不相符，在立法上是相互矛盾的。

　　三是关于陪审制度是否作为一项基本的司法制度表述不清。1979年的人民法院组织法曾规定“人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度”，但在1983年修正时却删除了这一规定，并将关于合议庭的规定“人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，修改为“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”；刑事诉讼法第十三条规定“人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审制度”，仍然把它作为一项基本制度，但在1996年修正时，将关于合议庭的规定“审判第一审案件由审判员和人民陪审员组成合议庭”,修改为“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行……高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行……”。这两部法律的修正，使第一审案件实行陪审制度由“应当”变成了“可以”，进而使该项制度似乎成了“可有可无”。民事诉讼法和行政诉讼法都没有把陪审制度作为一项制度来规定，都只是在审判组织中作了同样似乎是“可有可无”的规定。

　　3、没有专项立法。陪审制度在我国已实行了几十年，尚无一部关于陪审制度的专门法律，体现陪审价值的立法和相关操作程序十分欠缺，导致司法实践中出现一系列问题，如陪审员产生的程序不规范，权利义务无保障，陪审员只陪不审，陪审经费无保障等，从而严重影响了陪审的质量和社会效果。  

　　（二）实践中存在的问题

　　1、名称问题。对“陪审员”的表述不统一。《决定》和法院组织法、刑事诉讼法都表述为“人民陪审员”，而民事诉讼法和行政诉讼法则表述为“陪审员”。法律语言应当是高度严密和统一的，出现这样的问题有损法律语言表述的严肃性，不能不说是立法上的瑕疵。另从目前陪审员的选任、任命组成来看，再赋予“人民陪审员”二字，就有点牵强附会了，因此笔者更倾向使用“陪审员”。

　　2、选任问题。如果单从命名上看，我国“人民陪审员”毫无疑问应该是平民性的，但无论从陪审员的选任资格、选任方式，还是培训、任期、工作方式等各方面，我们看到的似乎是非平民性，更准确地说是精英性以及专业性。而占很大比例的农民几乎被排除在陪审员之外。《决定》第8条规定陪审员的产生方式，至少要经过单位“推荐”、本人“申请”、上级“审查”、院长“提出”以及人大“任命”五个步骤，陪审员不再像人大代表一样选举产生，而更像是行政程序运作的结果，任用权取决于单位、司法行政机关、基层人民法院院长以及人大常委会。如果其中任何一个部门投了反对票，即使具备担任陪审员的条件，本人又提出了申请，也不可能担任陪审员。“选民”的概念在这里被“上级”所取代。虽然《决定》并没有硬性地限制陪审员的资格，事实上平民担任陪审员已经变得异常艰难，当政府机关公务员等一些特权阶层成为陪审员的主力大军时，所谓陪审是为“保障公民参与司法”的口号就变得非常空洞了。

　　3、任期和权限问题。按照《决定》规定，我国陪审员的任期为5年，并没有规定是否可以连选连任。实践中如果无限度的连任，“有的则连续担任陪审员达10年或20年之久，不利于调动和保持其参加审判的积极性，也不利于发挥陪审员在审判中应起的作用”。③任期制使陪审员身份固定，陪审员变成了“非职业法官”，被称作“不穿法袍的法官”。《决定》还规定了陪审员“参加审判活动，应当遵守法官履行职责的规定”，“人民陪审员的回避，参照有关法官回避的法律规定执行”等，使得陪审员形式上已经等同于法官；且赋予陪审员对事实认定、法律适用的独立表决权，使陪审员也具备与专业法官同等的权利。合议庭评议案件时的“少数服从多数”原则、“意见保留原则”以及陪审员要求提请审判委员会讨论的权利，使陪审员在具体案件审判中甚至能与法官抗衡了。

　　4、年龄问题。《决定》对于陪审员的任职年龄只限年满二十三周岁；未作上限规定，实践中许多法院一般是以当地公务员任职上限年龄为参照，即限定在23岁以上，60岁以下，这是不适宜的，对许多退职人员来讲，由于热心公益事业或有一定的职业经历，担任陪审员更为得心应手，也是老有所为的体现。因此，笔者认为担任陪审员设立年龄上限的做法不妥，只要身体健康足以胜任工作就行，而不能搞人为限制。

　　5、适用范围问题。《决定》对必须实行陪审的案件未作规定，导致司法实践中的混乱现象。在我国哪些案件需要陪审员参与审理，法律没有明确，完全由法官自行决定,导致法官的随意性过大。

　　实践中,有的法官出于“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑，根本不愿意陪审员参与，而由清一色的法官组成合议庭来进行审理。在司法实践中，真正陪审员参与案件审理的比例很少，从而导致陪审制度流于形式，成为摆设，在一定程度上影响了陪审员的工作积极性，造成审判实践中运用陪审制度混乱、尴尬的局面。

　　6、名额确定问题。《决定》第七条规定：“人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定。”

　　由于没有明文规定，只是根据需要确定陪审员名额的多少，有些法院的陪审员多达成百人，有的则只有几人。实践中陪审员名额确定的数量不易过多过滥，防止本末倒置。但也不能太少，数量太少，一人陪审案件过多，就会使其成为“编外职业法官”，易与职业法官的关系过于密切，对于公正审判可能也无益处，也不利于陪审员作用的充分发挥。

　　7、平民性和精英化问题。陪审制度的目的在于扩大司法民主，实现公民对审判权的分享与监督。现行陪审员并没有保障更广泛的公民参与审判，反而在“精英化”上误入歧途。按照最高人民法院选任陪审员的工作要求，“各基层法院应优先考虑提名那些文化素质高，特别是有一定法律知识的公民，把好人民陪审员的业务素质关。”以“高学历”为导向的“精英”陪审员选任，真的能保证审判的公正性吗？这是一个无法证成的问题，但至少经验表明，我国司法实践中产生错案与否，与法官是否具备大专以上文化程度，并无必然联系。

     经过短期培训的陪审员，当然不能达到专业法官的知识水平，甚至很多只能是一知半解的“半瓶水”。事实上，成文法的学习需要一定的法学理论基础，不可能在如此短的时间内通过“突击”或“恶补”完成，也不太可能因为学习者具备“大专以上文化程度”就理解通彻。如果我们真需要利用的是陪审员的专业能力，那我们完全可以选任一些现成高校法律院系的法科生或法律工作者。目前的现状一边是法院内部具有大学法学学历且通过了司考的人员不能被任命为法官而干书记员或辅助性工作（如法官助理），而另一边则对法律知识一知半解的陪审员赋予审判权，是否会造成个案裁判上的更大不公或导致诉讼当事人对法院权威的质疑，值得商榷。因为陪审员所具备的专业知识和审判能力显然无法与职业法官匹敌，因此，如何让法官和陪审员各司其职，发挥其所长，抑止其所短，可能是立法者需要认真思考的一个问题。

    8、本职与兼职工作冲突问题。根据《决定》规定，“有工作单位的陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇”。这样的规定过于笼统，一旦陪审员忙于陪审工作，忽略本职工作给单位造成损失如何处理？现代社会各行业都有严格的管理制度，有职业的陪审员工作时间与法院的工作时间是一致的，政务繁忙的陪审员能保证陪审时间吗？当鱼与熊掌不能得兼时，陪审员会舍弃本质工作而参加陪审吗？答案显然是否定的。《决定》没有规定如何解决陪审员本职工作与陪审工作发生的矛盾冲突，使兼职的陪审工作没有严格的法律保障。

　　由于没有具体的操作规定，陪审员还存在“来的老来，不来的老不来”的现象，有些陪审员总是请不到，法官就只能找有时间参与陪审的或者干脆不用陪审员。有的法官抱怨说要安排陪审员参与审判的案件，反而比一般的案件进度慢很多，甚至有的时候当法官与陪审员意见相佐的时候又要提交审判委员会讨论，人为地拖延了诉讼时间。

　　三、陪审制度的实践探析

　　“近年来，人们寄希望于陪审制度能够较好的遏制司法腐败，故强化陪审制度的呼声渐隆”。④而《决定》的颁布与实施则从立法上对这项制度进行了极大的完善，更进一步为陪审制度的改进和发展提供了强大的推动力，也赋予了新的生命力。通过《决定》对于陪审制度的一些具体规定，再结合近年来理论界和实务界积极的探讨和实践，笔者认为可以从下面的几个方面来完善陪审制度的方向和模式：

　　（一）立法上完善

　　1、作为宪法规范加以规定。陪审制是一种关于司法民主的基本制度，必须有明确的宪法依据。宪法作为国家的根本大法，是对公民基本权利与义务的高度概括和体现，因此必须改变宪法关于陪审制度的法律空白，在现行宪法中明确规定公民可以作为陪审员参与司法审判工作，并在宪法中规定，“人民法院审判案件依照法律实行陪审制度。”以便恢复陪审制度的宪法地位，也为完善我国陪审制度提供强有力的宪法依据。只有用宪法这一根本法的高度去设计陪审制度，才能在社会中形成尊重审判、尊重陪审员、尊重陪审制度的法制理念，实现人民当家做主，确保“人民主权”在司法审判中的真正确立。⑤

　　2、制定《陪审员法》。陪审制度从我国产生之初到现在，作为人民直接行使国家司法权的有效形式，被1954年《宪法》确认至今也已有五十多年的历史，但是仅有《决定》几条原则性的规定是不够的，必须制定《陪审员法》或相关的法律条例，只有以法律形式固定化、具体化，才能在实践中有法可依、有章可循。通过完善立法、规范制度，充分体现社会主义法治理念与陪审制度的融合。也可参照、借鉴两大法系陪审制度的特点，对陪审员的选任、权利、义务、回避、与法官的职责划分、参审案件的标准和范围、管理、培训、考核、经济补助、监督和法律责任等相关内容作出详尽、统一的规定，变粗放式的陪审制度为科学化的陪审制度。

　　（二）实践中完善

　　1、建立完善合理选任机制。一是严格按照宪法原则进行选举，让更多的公民而不是“精英”成为陪审员。二是法院在审理特殊案件时，分别聘请具有专业特长的人员和技术特长的公民担任陪审员，用陪审员的一技之长来弥补法官的专业知识的不足。

　　2、合理规定任期。《决定》第九条只规定了陪审员的任期为五年，没有规定能否连任。学者普遍的观点是认为陪审员经过一定的期间应该进行更换，而不能无限制的连任下去。“……陪审员任期宜短不宜长，而且最好明确规定一位陪审员在一定期限内（如半年或一个季度）只参与一个案件的审判”。⑥这是针对我国司法实践中出现的所谓“陪审专业户”引发的问题而言的，确实切中要害。一部分陪审员长期担任而不更换不但不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用，也失去了陪审制度的真正意义。而且，由一部分人长期占据陪审员的名额，也剥夺了更多的公民担任陪审员的机会，限制了司法民主的范围。因此，建议应缩短陪审员的任期，以2—3年更为合适。

　　3、建立完善保障机制。《决定》第十八条规定：“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。无固定收入的陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助”。

　　实践中，陪审员的陪审费用偏低或根本没有兑现，此种状况不利于吸引陪审员尤其是一些具有专业素质的陪审员参与审判活动。为此，应当尽快把陪审员因参加审判活动应当享受的补助列入当地的财政预算，建立完善经费保障机制，拨给法院专款专用，提高陪审员待遇，调动陪审员的积极性，保证陪审制度的全面贯彻落实，为陪审员更好的参与陪审工作提供坚实的物质保障。

　　4、建立完善内部管理机制。《决定》规定了陪审员的任免、案件审理、培训、考核表彰等内容，对陪审员的管理，要结合实际狠抓落实。一是加强领导，建立机构。在政工部门设立陪审员管理办公室，确定专人抓陪审员工作，具体负责陪审员的选任、日常管理和培训等工作，建立陪审员的个人档案，记录陪审员的履历、申请或推荐、任命、参加审判活动及奖惩等相关情况，定期进行检查、考核。同时制定陪审员行为规范和详细的工作质量考核标准。二是明确职能，强化责任。建立陪审员的管理机构，对陪审员的选任、培训、权利义务、参与审理案件的范围、待遇及奖惩等各方面作出明确的规定，使陪审员明确自己的权利和负有的职责，增强责任心。三是加强管理，合理使用。在对陪审员的使用上，要按照方便人民法院审理案件的需要，根据陪审员的职业工作情况，合理安排陪审工作时间，不能完全按决定来随机抽取，应当把随机抽取与陪审员个人志愿相结合，让陪审员根据自己的爱好、职业特点选择哪一类案件，根据陪审员自己工作情况确定时间有效参与陪审工作，同时要根据陪审员的不同职业合理安排陪审工作，如涉及医疗纠纷案件，可从懂医的陪审员中抽取；姻婚家庭、妇女维权案件，从女性陪审员中抽取等，这样更有利于提高诉讼效率。

　　5、建立完善监督制约机制。对陪审员的监督制度，应当列入人大的监督检查范围，人大应当对陪审员进行经常性的检查、评议，定期听取陪审员的工作报告；明确人民法院对陪审员的管理权限，加大对陪审员合理有序的监督，推行陪审员参与案件目标考评制，实际案件一案一评，法院对陪审员的监督应以事前监督为主，以事后监督为辅。

　　6、注重司法礼仪，维护司法形象。由于陪审员来自各行各业，身份较为复杂，没有专用服装，出庭时往往自由随意着装，甚至五花八门，有些女性陪审员浓妆艳抹，披金戴银，与法庭上庄严肃穆的氛围极不协调，影响了法庭的严肃性，因此规范陪审员出庭着装刻不容缓。有学者建议陪审员出庭时也可以穿着法袍，但由于陪审员来自于普通公民，穿着法袍与其身份不相符，易被当事人混淆为职业法官，故不宜穿着法袍。笔者建议应当对陪审员出庭着装问题予以重视，至少要求陪审员统一着职业装。实践中，有些法院要求陪审员统一着职业装，极大地提高了陪审员出庭时着装的严肃性。

　　“法治的理念必须落实到具体的制度和技术层面。没有具体的制度和技术作保障，任何伟大的理想不仅不可能实现，反而可能出现重大的失误”。⑦陪审制度是我国司法制度的重要组成部分，但我国现行陪审制度还存在诸多不尽完善之处，究其原因，除立法技术不高外，现有配套制度不够健全也是其重要因素。立法是一项社会系统工程，我们只有在实践中不断探索，在立法上对陪审制度不断完善，才能使该制度真正彰显出其制度价值，从而实现公正司法的价值目标，为构建和谐社会提供更加有力的司法保障。　

　　作者单位：甘肃省漳县人民法院

　　参考文献：　　

　　①[法]托克维尔著：《论美国的民主》上卷，董果良译，商务印书馆1988年12月版，第313页。

    ②王利明著：《司法改革研究》，法制出版社2000年1月第一版，第389页。

    ③程雷：《陪审制度的现状及思考》，载《人民司法》1997年第5期，第26页。

    ④陈卫东主编：《刑事诉讼法实施问题调研报告》，中国方正出版社2001年5月第一版，第134页。

    ⑤李凝：《关于我国陪审制度的完善》，载《法律适用》2006年第4期。

　　⑥何家弘：《陪审制度纵横论》，载《法学家》1999年第三期，原载于《法苑》第13期。

    ⑦胡加祥：《陪审制度构建的几点法理思考：写在〈关于完善陪审制度的决定〉实施一周年之际》，载《河南省政法管理干部学院学报》2007年第1期。