随着中国社会政治和经济的不断发展，一个“以人为本，科学发展，构建社会主义和谐社会”为核心内容的当代马克思主义中国化的新理论体系，完成了酝酿、论证，体系化的全过程，经过从理论到实践多方面的丰富和发展，已经成熟起来。我们所要建设的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友好、充满活力、安定有序、人与人之间、人与自然之间和谐相处的社会。而法律制度对社会公平与正义的追求、以及通过相应的制度安排来实现国民共享经济社会发展的成果,符合并体现了和谐社会的核心价值取向。建立覆盖全社会的法律制度体现了构建和谐社会的内在要求,也是实现社会和谐和公平正义的具体体现。因此,构建社会主义和谐社会离不开良好的法律制度。在一个法治国家中,一个和谐的社会必定有着和谐的法制,和谐的法制是和谐社会的重要标杆和重要支撑。在我国行政调解制度作为一项处理人民内部矛盾的基本手段，有着深厚的历史及政治原因。

　　一．和谐社会中行政调解的功用

　　调解是和谐社会中不可或缺的一道音符，行政调解是整个调解中的一个重要组成部分，其在我国社会转型时期焕发出新的生机与活力，发挥着不可低估的作用。

　　1.行政调解有利于纠纷快捷地得到解决，降低解决纠纷的社会成本。现实生活中，当人们出现纠纷时，首选的途径并非法院诉讼的方式。经过笔者调查考证，可以看出，当前农民在解决纠纷上倚重干部。统计数据显示，当农村老百姓和本村人发生经济纠纷时，首先想到找乡村干部的占89.46%；想到法庭、法律事务所的占5.72%；想到亲朋好友的占4.07%。这反映了政府在农民等法律主体之中的威信。政府介入纠纷的解决方式与其他解决纠纷的方式相比，有如下特点：（1）解决纠纷的主持者是国家行政机关，具有极大的权威性，易于使纠纷各方信服；（2）纠纷的解决过程既有严肃性又有自律性，行政调解要遵循一定的程序，但不同于严格意义上的诉讼程序，这样做既体现了行政机关处理纠纷的公正性的必然要求，又体现了当事人相对平和的互谅互让精神；（3）纠纷的解决既有国家的强制力作为后盾，又充分体现了“和为贵”的传统观念和现代意义的自治原则。因此，在社会转型时期，面对多样化和复杂化的社会纠纷，需要发挥行政调解机制的作用，降低解决纠纷的社会成本。

　　2.行政调解有利于维护当事人之间关系的稳定，增进社会和谐。尽管现在诉讼制度已经越来越完善，但现实中诉讼往往是争议双方矛盾不可调和的体现，而诉讼程序的推进以及可能出现的强制执行，将可能导致双方矛盾的尖锐化和关系的彻底破裂。在调解中，没有原告和被告，只有申请人和被申请人，且双方是在调解机构的主持下协商解决纠纷，所以，被申请的一方既不会感到丢面子，也不会感到屈辱和愤怒。当某人选择诉讼作为解决纠纷方式时，随之而来的，可能是街头巷尾的斥责和抨击所构成的对他的巨大舆论压力，甚至是绝大部分人对他的或明或暗的敌视。 可见，熟人社会中选择诉讼就可能陷入两难绝境：一方面，熟人关系一旦失去，几乎无挽回的可能，这使选择诉讼的当事人无法在原来的熟人圈子里更好地生活；而另一方面，新的熟人关系又很难有建立的可能，这种结局不是人们希望看到的。因此，在熟人社会中提起诉讼所付出的代价对于一般人来说是难以承受的。而完善的调解制度有利于摆脱这种困境。

　　3.行政调解与诉讼相比具有成本低廉的优点，更容易为公民所接受。法院的诉讼途径固然可以解决纠纷，维护正义，但这往往要公民付出较高的成本。尽管各国关于诉讼收费制度各不相同，但是收取一定的诉讼费用则几乎是共通的规则。由于律师代理费、诉讼费过于高昂，致使普通百姓一般难以也不愿接受这种解决纠纷的方式。而行政调解作为政府服务职能的一种体现，不收取费用，因此，当事人在选择行政调解途径时的总体花费与诉讼相比要低廉得多。从成本与收益上考虑，当事人自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式解决纠纷。

　　4.行政调解有利于政府职能的转变，塑造服务型政府理念，增强公民的权利意识。在精神层面上，行政调解体现了服务政府的理念，政府有责任为社会公众提供服务，帮助当事人在资源有限的情况下用便捷、成本低廉的方式解决纠纷。这与我国目前正在推行的建设法治政府与服务政府的目标相吻合。同时，行政调解也有利于打破行政机关以行政命令等手段解决纠纷的服从式管理模式，其弱化了“管理”，强化了协调，体现出来的是政府的服务精神。这有利于促进公众对政府的认同，增强政府的亲和力，提升政府的威信。从公民的角度看，行政调解有利公民法律意识的提高。在行政调解的过程中，当事人在法律规定的范围内做自己的主人，自主、自愿地处分其权利，不必听命于行政机关，公民在政府面前这种充分的意识自治的展示，无疑有助于增强其权利意识，促使其养成热爱法治、崇尚法治的理念。行政调解制度在解决政府和公民矛盾，促进和谐社会快速发展过程中起到了很大的作用，同时随着社会的发展，社会矛盾的复杂化程度不断加深，行政调解也暴露出一系列的问题亟待解决。

　　二．行政调解的缺陷

　　我国现行行政调解制度发展的不够完善，这与其在我国整个调解制度中的重要地位不相符，不利于发挥行政调解化解纠纷、促进社会稳定的重大作用。如前述，我国现行法律制度关于行政调解的规定比较散乱，尚未形成制度化体系。同时，在行政实践工作中，行政调解由于涉及到行政权力的介入，行政机关不易把握权力运用所要达到的合理性程度，导致行政调解工作在实践中开展不力。因此我国行政调解制度面临着诸多亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：

　　1.行政调解的职能范围不确定。本文所采纳的行政调解概念是最广义角度来定义的，即行政主体参与主持的行政调解。在整个调解过程中，行政主体有可能独立主持调解，起主导作用。也有可能仅仅参与主持，起辅助或指导作用。前者如《中华人民共和国行政复议法实施条例》第50条规定的可由行政复议机关进行调解的情形。而后者所指的行政主体参与并起辅助或指导作用的法律规定，多指关于行政调解与司法调解、人民调解的协作规定。如《人民调解工作若干规定》第9条规定司法行政机关依照本法对人民调解工作进行指导和管理。《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定较间接，该法第87条规定人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。行政机关应属于可受邀请的单位范畴。当然在此处，行政机关是否履行了行政调解职能是一个存在争议的问题。此外，值得一提的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第50条规定人民法院审理行政案件不适用调解。应该说该法中不适用调解的规定指的是人民法院不能主持行政纠纷双方当事人之间的调解，并未禁止由于另一行政机关对原告和被告之间的纠纷进行调解，从而被告最终接受调解并向法院提出撤诉的情形。从这些散乱的法律规定可以看出，我国目前法律制度对行政机关在主持行政调解中的职能范围尚未进行有效区分，并在此基础上做出具体法律规定。行政调解职能范围要么被界定得过宽，造成行政权力不恰当地介入司法调解、人民调解活动，造成行政权力的滥用。要么被界定得过窄，造成行政调解工作缺乏相应的法律依据，不利于其开展工作。

　　2.行政调解效力不明。关于法院作出的民事调解协议和双方当事人经人民调解委员会调解后达成的调解协议，法律法规和相应的司法解释赋予其明确的法律效力。前者一旦生效后，若一方不履行调解协议，另一方可以持调解书向人民法院申请执行。而对于后者，相关司法解释规定经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。而对于行政调解的效力法律却规定得并不明确。关于确定行政调解效力的问题，实际上要解决的问题是：当事人双方经行政调解达成的协议具何种效力，行政调解需不需要制作行政调解书及行政调解书是否具有法律上的强制执行效力。行政机关在参与主持行政调解过程中实际发挥了两个方面的作用：一个是协助、指导等辅助功能，另一是裁决判断功能。而我国现行的法律制度在这两个方面均没有作出明确的规定。如果这些问题没有获得合理解决，在实践工作中将不利于行政调解工作的开展，将使行政机关过于谨慎行使行政权力，不能为当事人提供更好的解决纠纷的方案，或认为当事人不愿执行行政调解协议有损于行政机关的威望，从而怠于行使行政权力。同时，2007年颁布施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽对于行政复议调解书的效力作出了规定，但对于该规定是否具有法律上的强制执行效力尚未作出明确规定，这对于行政复议调解制度的推广造成了一定的阻碍。

　　3.行政调解程序缺乏制度上的保障。随着《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》等法律法规的颁布及相关司法解释的出台，有关司法调解和人民调解的程序制度正逐步完善。而有关行政调解的程序规定则比较匮乏，大多体现为一些法律法规和部门规章中的抽象规定。从我国现行法律制度来看，行政调解程序规定得比较好的是交通事故损害赔偿的行政调解程序。从《中华人民共和国道路交通安全法》到《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》，再到《交通事故处理程序规定》对公安机关交通管理部门如何进行交通事故赔偿损害的行政调解作出了详细的规定。然而这样的行政调解规定在其他行政机关职能部门中并不多见。由于行政机关相对于发生纠纷的当事人在实际生活中处于较强势的地位，如果不从行政调解程序上加强对于行政机关的规制，容易出现行政机关滥用行政权力，侵害当事人权益的情形。同时，在我国现行的调解制度中，行政调解并不是法定的诉讼前置制度。 大多数情况下，法律赋予了当事人在行政调解和提起诉讼之间自由选择的权利。由于缺乏行政调解程序上的规定，而作为行政机关管理职能之一的行政调解本身只具有单向服务功能，使得有些行政机或出于怕麻烦，或出于怕承担责任，往往在工作中消极应对行政调解，要求当事人直接向人民法院起诉。这与我国政府机关从“管理型政府”向“服务型政府”转变的发展理念是相违背的。

　　三．行政调解制度的完善

　　从我国目前的情况来看，设定行政调解的法律规范主要集中在公安行政、医疗卫生行政、劳动行政、自然资源行政、环境保护行政、公共交通行政、商业行政、计量行政、邮政行政以及民政行政等领域。但是各种法律规范对行政调解的规定都很分散，不统一、不具体，操作性不强，导致在实践中行政调解应有的功能没有发挥出来。为适应构建和谐社会的需要，必须积极完善行政调解制度。为此，笔者提出以下几点设想：

　　1. 在规范层面为行政调解制度设定统一的法律依据。目前我国行政调解制度并没有统一的法律规定，对于行政调解的相关内容只是零散地规定在一些法律文件之中。这便导致我国的行政调解制度在法律规范上缺乏统一性。 在遵循制定法传统的我国，要有效发挥行政调解的作用，必须完善立法，增强行政调解在法律规范上的统一性。2002年，我国就有许祖雄等33名人大代表向全国人大提出了关于制定“行政调解法”的议案。制定“行政调解法”，对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等规定下来，这有利于缓解法院和各级政府信访部门的工作压力，可以弥补国家行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行。

　　2. 确立行政调解的原则。行政调解应该遵循以下原则：（1）合法原则。行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。（2） 自愿原则。其内容包括：一是当事人申请调解自愿；二是当事人是否达成协议以及达成何种协议自愿；三是行政机关在行政调解程序中不能介入任何强权的因素，必须完全尊重当事人的意识自治，为当事人自愿达成调解提供最大限度的便利。（3） 效益原则。设立行政调解的一个重要目的就是其解决纠纷具有高效益的优点。因此，在行政调解中，必须避免调而不解等“和稀泥”现象的产生。

　　3. 明确行政调解的范围。行政调解的范围应该具有广泛性，包括与人身、财产有关的民事纠纷、部分行政纠纷（如内部行政纠纷、行政赔偿与补偿纠纷、非强制性行政行为引起的纠纷、行政自由裁量行为引起的纠纷），以及一些小型的刑事纠纷等，以尽可能地使多种纠纷能通过调解的方式有效地得到解决。从美国的经验来看，其调解发展非常迅速，适用范围也在逐步扩大。近年来，调解解决争议范围进一步扩大，对于有关消费者权益保护，租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中。当然，行政调解也不是万能的，行政调解的范围也不是无限的，对于法律有专门规定的某些刑事争议和行政争议等，则不应纳入行政调解的范围，而应当按照专门的法律程序解决。

　　4. 设置专门的行政调解机构。虽然人们在遇到纠纷时，众多情形下会优先考虑请求行政机关的解决。但由于纠纷类别的不同，人们所诉求的行政机关也千差万别，有的纠纷主体可能诉求于工商行政部门，有的纠纷主体可能诉求于土地行政部门等等。构建一种制度必须要具有社会基础，而不能脱离现有的制度现实。因此，笔者主张在行政系统设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或较为丰富的社会经验，这样有利于提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。此外，在行政调解的机构设置和案件管辖上，应坚持以基层为主的原则，以体现出便民的要求。

　　5.规定调解时限，明确行政调解机构及其工作人员的法律责任。规定调解的时限，有助于保障调解的效率，结合我国的实际情况，可以将调解的期限规定为两个月为宜。 逾期不能达成调解的，行政调解机构可以终结调解，这样有利于督促当事人合理地利用行政调解这种救济方式，有利于消除久调不解而浪费资源的现象发生。责任是规范实施的保障，缺少了责任，程序、制度都不再牢靠。因此，应规定行政调解机构及其工作人员在行政调解中应该履行的义务及违背义务应该承担的责任，并建立相应的追究责任的机制，以保障责任追究到位，促使行政调解机构及其工作人员真正服务于民，促进行政调解活动在人们所期盼的和谐社会的轨道上健康、有序地运行。

　　结束语

　　调解制度是我国的一项传统制度,享有“东方经验”的美誉。在实践中,调解结案的比例率非常高,甚至超过了判决结案的比率。 对于这样一种实践效果非常好的制度,行政执法不应将其抛弃。随着我国法治进程的发展,一方面,依法治国要求规范行政机关行政执法,切实保障行政相对人、利害关系人的合法权益;另一方面,构建和谐社会要求司法机关办理案件应作到及时结案、化解矛盾、平息纠纷。这两者均是我国建设社会主义政治文明的重要内容。行政调解制度应成为依法治国与建立和谐社会的“黄金结合点”,从而更好地推进我国政治文明向前发展。