治安传唤行为是公安机关在实施治安管理处罚程序中要求涉嫌违反治安管理行为人接受调查的一种具体行政行为，具有强制性。传唤不是治安行政案件办理过程中的必经程序。从目前的法律规定来看,传唤适用的对象主要是违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为。但是对传唤的法律属性不明确 ,导致治安行政实务中使用传唤这种手段的不规范性。对传唤是否属于具体行政行为、是否可诉、如何确定被告等一些列问题，理论界和实务界争议颇多。本文拟通过下面案例展开分析。

　　一、案情

　　2011年10月份，湖南湘潭某置业有限公司在该市长城乡开发了第二期工程项目，因在征地拆迁与原告唐某发生纠纷，所建房屋影响了原告唐某住宅的通风、采光、安全等诸方面的利益，该置业公司与原告唐某产生了矛盾，原告遂组织人员阻碍施工，损坏了部分财物。2012年1月13日，湘潭市公安局雨湖分局向唐某发出传唤证，以唐某涉嫌故意损毁财物，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条的规定，限唐某在2012年1月13日10时之前到长城乡派出所接受询问，传唤证上所盖印章为湘潭市公安局雨湖分局长城乡派出所。原告唐某认为，湖南湘潭某置业有限公司明显在征地拆迁、建筑物的通风、采光方面严重侵害了其利益，原告只是采取正常合理的手段进行维权，不构成危害治安管理的行为，长城乡派出所的行为是一种滥用职权的行为，遂以湘潭市公安局雨湖分局为被告，向人民法院提起行政诉讼，请求撤销长城乡派出所的传唤证，并对滥用职权的警察予以训诫。

    二、分歧

　　在审理过程中，对本案的处理出现了两种截然相反的意见：第一种意见认为：一是治安传唤行为是公安机关对违反《治安管理处罚法》的一种行政手段，是调查取证行为，并非行政强制处罚，并不对行政相对人产生实际影响，与行政相对人没有利害关系，不侵害行政相对人的权益，治安传唤行为不是一种具体行政行为，是不可诉的。二是该案被告是适格的，传唤行为是《治安管理处罚法》赋予公安机关的一种职权，我国现行法律没有赋予公安派出所可以独立行使传唤权力，传唤证所盖印章为派出所，派出所作为公安机关的派出机构，其法律权力义务应由派出机关承担。

　　第二种意见认为：一是治安传唤行为是一种具体行政行为，《治安管理处罚法》明确规定了不在规定时间内接受询问，可以导致采取强制措施手段的不利后果，具有强制性，况且，传唤证已经赋予行政相对人的法定义务，这种义务将对行政相对人产生不利的法律后果，此种行为与行政相对人具有法律上的利害关系，是可诉的。二是该案是以湘潭市公安局雨湖分局的名义签发的传唤证，所盖印章却是长城乡派出所，但原告唐某起诉的是湘潭市公安局雨湖分局，被告主体不适格。

　　三、 评析

　　（一） 治安传唤行为是具体行政行为，具有可诉性。

    1、具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。

　　2、 具体行政行为有四个要素：（1）是行政机关实施的行为，这是主体要素。（2）是行使行政权力所为的单方行为，这是成立要素。即该行为无需对方同意，仅行政机关单方即可决定，且决定后即发生法律效力，对方负有服从的义务，如果不服从，该行为可以强制执行或者申请人民法院强制执行。（3）是对特定的公民、法人或者其他组织作出的，这是对象要素。“特定”是指某公民或某组织。（4）是作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为，这是内容要素。

　　3、公安机关是特定的治安管理部门，对治安违法行为，行使治安管理行政权力，针对特定的管理对象唐某作出传唤决定，要求唐某在特定时间接受询问，赋予唐某一定的法律义务，如果唐某不履行该法律义务，将承担一定的法律后果。因此，笔者认为，公安机关的传唤行为是一种具体行政行为。此种具体行政行为与唐某有一定的法律上的利害关系，能对唐某产生不利的法律后果，符合行政案件的受案范围，因此，该传唤行为符合具体行政行为的构成要件，对治安传唤行为提起行政诉讼，符合行政诉讼受案范围，是可诉的。

　　（二）派出所应为本案适格的被告。治安传唤的法律规定：《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。”

    《公安机关办理行政案件程序规定》第四十五条 公安机关讯问违法嫌疑人,可以到违法嫌疑人住处或者单位进行。对需要传唤的，经公安机关办案部门以上负责人批准,也可以将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行。第四十六条：传唤违法嫌疑人时，应当表明执法身份，并出示传唤证。对当场发现的违法嫌疑人可以口头传唤。传唤到案后，应当立即补办传唤证。对违反治安管理的违法嫌疑人，无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的,可以强制传唤。强制传唤时,可以使用手铐、警绳等约束性警械。

　　本案中，唐某因涉嫌故意毁坏财物，长城乡派出所作为公安机关办案的办案部门，经所长批准，使用传唤证进行传唤，符合法律的规定，如果唐某没有正当理由，拒不接受传唤，公安机关可以强制传唤，并可以使用警械。虽然该传唤证的函头为湘潭市公安局雨湖分局，但是所盖印章为长城乡派出所，应视为长城乡派出所的行政行为。且法律授权经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证即可进行传唤，长城乡派出所作为湘潭市公安局雨湖分局的一个办案部门，有权根据法律规定行使传唤的权力，应视为派出所作出的具体行政行为。派出所作出的治安传唤行为适用湘潭市公安局雨湖分局的函头，盖章却是长城乡派出所，这是公安机关内部管理存在一些问题，但是不能因此否认法律授权的特殊情况下，公安派出所行使治安传唤的权力。因此，该案属于错列被告，应以长城乡派出所为被告。

　　本案在开庭后，合议庭向原告进行了释法明理，原告也认同了法官的观点，认为起诉的被告不适格，欣然撤回起诉。

　　作者单位：湖南省湘潭市雨湖区人民法院