一、问题缘起

　　《中华人民共和国消防法》第五章《法律责任》规定了消防管理处罚的种类，即警告、罚款、拘留、责令停止施工、责令停止使用、责令停产停业、没收，其中责令停止施工、停止使用和停产停业在《消防法》规定的处罚层次当中最为严厉，在日常工作中，这三类处罚也被通称为消防“三停”处罚。

　　在实际执法过程中，警告、罚款、拘留等行政处罚执行比较顺利，但“三停”一直是消防处罚执行的难点，问题较多，矛盾突出。据统计，一些地方自2000年以来被消防部门处以“三停”处罚的，只有不到40%的案件执行到位，其余约60%以上的单位和场所仍在营业，责令停产停业的法律文书往往成为一纸空文，造成建筑物长期“带病”运行，埋下了巨大的火灾隐患。近几年，全国各地相继发生了多起因拒不执行“三停”，最后发生火灾，导致人员重大伤亡的案件，教训深刻。本文试从立法角度分析造成“三停”执行难的制度根源并就消防“三停”制度改革给出自己的建议。

　　二、立法缺陷

　　《消防法》第四十条、第五十一条是设定消防“三停”处罚的主要依据，单从立法角度而言，这两个法条规定不明确、不严谨，缺乏配套的执行性规定，显得粗疏简陋，操作性差，存在严重的制度缺陷：

　　1、“三停”处罚责任主体不清晰。《消防法》将“三停”的性质定位为一种行政处罚，一般来讲，处罚针对的是人的行为，要求责任的承担者是实施违法行为的行为人，在“三停”处罚中应当是擅自施工的施工人（责令停止施工）、擅自使用的使用人（责令停止使用）或是擅自使用或者开业的生产经营者（责令停产停业），而且依据处罚主客观相一致的责任承担原则，适用行政处罚要求违法行为人在主观上有过错。“三停”直接指向的对象是物，即存在火灾隐患的建设工程、公共聚集场所，停止其施工、使用、营业，责任的承担者为其实际控制使用人。在实际执法过程当中，我们发现，很多情况下二者并不同一，主要是违法建设存在转让或者转租时，继受取得所有权或者使用权的人对建筑违法的情况往往不知情，没有过错，而最后由其承担“三停”责任。这样，实际的违法行为人就成功地推卸掉或者分摊了本应自己承担的责任。

　　消防“三停”是对私有财产权利人使用收益的权利予以一定范围内的限制与剥夺，对权利人的财产权利影响极大，是很严厉的处罚措施。在违法建设转让或者转租时，继受权利人为取得所有权或者使用权往往投入巨大，在对违法行为不存在过错的情况下，由其承担如此重大的责任，明显有失公允，其对处罚裁决天生的就会有抵触情绪，不利于“三停”的实际执行。尤其在一些大型经营场所，可能会承包给成百上千的经营户，直接或间接受三停处罚影响的人员众多，强制执行极有可能会引发冲突，严重影响社会的和谐与稳定。

　　2、三停处罚的执行主体规定语焉不详。《消防法》第五十一条第二款规定：责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安消防机构报请当地人民政府依法决定，由公安消防机构执行。对于该法条的理解存在歧义，首先，何谓“对经济和社会生活影响较大”没有具体的标准，实际操作性极差；其次，该法条的言下之意是否是责令停止施工、停止使用以及对经济和社会生活影响不大的责令停产停业处罚就不由公安消防机构执行，如是这样，该由那个机构执行，对此没有明确；第三，行政处罚的执行需以强制执行措施为保障，但《消防法》没有对公安消防机构享有何种强制执行措施作出规定。处罚法定是行政处罚的基本原则，该原则要求实施行政处罚的主体要有法律、法规、规章的明确赋权，行政处罚的具体执行同样需要执行主体具有法定执行权以及可采用的强制执行措施的明确赋权，但这些在《消防法》中均规定的不明确。新的《消防法草案》第六十一条第四款虽然规定了“三停”决定由公安消防机构强制执行，但是同样没有规定公安消防机构可以采用的强制执行措施类型。

　　立法的模糊导致实际执法的困难。在当前实际执法中，对于“三停”的强制执行有两种方式，一种是公安消防机构自行执行；一种是根据《行政诉讼法》第六十六条的规定申请法院执行，两种执行方式实际执行的效果均不理想。以公安消防机构自行执行，由于公安消防机构据以执行的法律依据不足，更缺少法定强制执行措施，一旦被执行人拒不履行处罚裁决，公安消防机构难以采取有效的强制执行措施，即便采取一定的执行措施强制执行，也将面临在将来的行政复议及行政诉讼中败诉的风险；申请法院执行，由于法院行政诉讼制度设计的出发点在于限制行政权力，保障公民权利，《行政诉讼法》对非诉行政执行制度规定了较为严苛的条件与程序，由法院执行必然陷于迟延，明显不利于公共安全的维护。

　　3、没有规定“三停”的期限以及“三停”与后继相关处罚措施的衔接。消防“三停”是对违法行为人相关行为资格的暂时性剥夺，与一般的行政处罚相比，消防“三停”具有如下特征：（1）消防“三停”不以相对人有过错为前提；（2）消防“三停”是对违法行为人相关行为资格的限制与剥夺；（3）消防“三停”对违法行为人相关行为资格的限制、剥夺是暂时的而非永久性的；（4）消防“三停”的目的在于敦促违法行为人纠正错误而非制裁惩罚。损益性、非制裁性、临时性，非终局性是消防“三停”处罚的突出特点，与一般行政处罚的最终性、制裁性等性质迥异。从这个意义上讲，把消防“三停”当作行政处罚不太恰当，其更类似于黄牌警告之类的告诫措施，缺乏足够的威慑力与执行力。

　　以责令停产停业为例，根据《消防法》第四十条第一款第（三）项的规定，公共聚集的场所未经消防安全检查或者经检查不合格，擅自使用或者开业的，经限期改正，逾期不改的责令停产停业。在实际执法中存在这样的情况，一些建筑存在消防结构性缺陷，无论如何整改都不可能达到国家建筑工程消防技术标准，即便是这种情况，公安消防机构也仅能给予责令停产停业的处罚，对于该违法建筑的权利人而言，这样的处罚是无限期的死缓，权利人并没有真正丧失在该建筑生产经营的能力。在责令停产停业期间，公安消防机构不可能24小时全天候监控权利人的行为，而且火灾事故毕竟是小概率事件，消防安全检查不合格并不必然导致火灾事故发生，则权利人出于侥幸心理，名为整改，实为经营的行为难以避免，同时也不排除会有因权力寻租导致消防安全执法人员主动失位，对权利人的生产经营行为不予制止，以罚代管的事情出现。

　　因此，在“三停”之后，必须继以一个终局性制裁措施，如关闭或拆除违法建设等。“三停”处罚与后继终局性制裁措施之间相互联系的纽带应为明确的法定期限，如果“三停”相对人在法定期限内达不到整改目标，就认定其对违法建设彻底丧失继续施工、使用、生产经营的资格。这样才能对“三停”相对人形成真正的威慑，利于其积极整改，同时也能最大限度的减少消防安全隐患，消防“三停”也才会真正具有执行力，但是在《消防法》及相关法规中却没有类似规定。

　　4、“三停”处罚与责令限期改正程序的衔接在法律逻辑上存在问题。《消防法》第四十条第一款规定责令限期改正程序是“三停”的必然前置程序。“三停”与责令限期改正程序在形式上有很大区别，首先，责令限期改正程序类似于行政指导，没有强制力，“三停”具有强制力；其次，责令限期改正程序有期限，“三停”没有期限。但在功能、目的层面上，“三停”与责令限期改正程序实际上没有太大区别。如前所述，“三停”具有临时性、非终局性的特征，其设定的目的一是尽量减少既有隐患造成火灾的几率，二是敦促相关权利人积极采取改进措施，消除火灾隐患，这与责令限期改正程序设定的目的是一致的。责令限期改正程序存在的价值在于期待相对人自动履行，避免行政擅断，这一点值得肯定，但是在实际执法过程中，消防执法人员从发现火灾隐患到责令限期改正，再到责令“三停”，需要一段时间。因为责令限期改正程序并没有对行为人的相应行为能力作出限制，那么如果行为人对责令整改不予理会，最终将隐患建筑建成或是扩大建成建筑既有的消防隐患，公安消防机构没有制约措施。因此在“三停”之前设置责令限期改正程序非但没有必要，造成行政执法程序重复、拖沓，还变相鼓励了违法行为人继续实施违法行为。

　　三、制度反思

　　通过上文具体微观层面的立法缺陷分析，我们可以进行更为深入的探讨，笔者认为消防“三停”之所以存在诸多缺陷，难以执行，其根本原因是立法定位不明，许多最基本的原则、概念相互混淆、矛盾，立法时应当予以衡平的一些利益没有顾及，主要体现在以下几个方面：

　　1、“三停”的立法目的不明确。《消防法》第一条规定了该法的立法目的，即“为了预防火灾和减少火灾危害，保护公民人身、公共财产和公民财产安全，维护公共安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行”。简言之，《消防法》的立法目的在于防患于未然，减损于已然，则在火灾未发生时消除火灾隐患应当是“消防三停”的唯一目的，但是“消防三停”采用的却是行政处罚的制裁措施，处罚的目的是制裁与教育，由此就产生了“消防三停”立法目的的二元化倾向。防患与制裁的双重目的在一般情况下可以和谐并存，相互促进，但是二者之间的关系也有紧张对抗的一面，因为制裁针对的是人的违法行为，制裁要求行为主客观一致，均具行政可罚性，而防患针对的是消防隐患的客观存在，不要求权利人有主观过错，因此就产生了违法行为主体与责任主体可能不一致的问题，前文已论，不再赘述。

　　2、“三停”的性质定位不准确。消防“三停”适用的前提是消防设计审核验收（停止施工、停止使用）以及消防安全检查（停产停业），从性质上分析，二者是以国家技术标准强制监督、审核、检查建筑工程、公众聚集场所，如果符合相关消防安全标准，则准予其施工、使用或者营业，实际上属于行政许可中核准式的行为许可。那么，“三停”就不应当理解为行政处罚，而应是一种行政许可监管的处置措施，《行政许可法》第六十八条第二款规定：“行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正”，如把该条款做扩大解释，消防“三停”应当涵盖在内。《消防法》对“三停”的定性实际上混淆了行政处罚与行政许可监管的区别。

　　从行政许可监管的角度，“三停”应当受到行政许可制度的特别规制，主要是信赖利益保护原则，已经授予的施工、使用或者营业许可，不得随意撤销或者废止（表现为“三停”），因为重大公共安全利益必须撤销或者废止的，相关权利人如无过错，应当对其补偿。而《消防法》将“三停”定性为处罚，明显忽视了善意相对人的信赖利益，回避了行政机关应当承担的责任。

　　3、没有区分一般执法权与重大消防安全隐患情形下行政紧急权力的不同。行政处罚是以损害相对人权益或者增加相对人义务为内容的具体行政行为，对其必须加以严格限制，否则将会造成国家权力的滥用，造成对人权的蔑视与粗暴践踏。因此，法治国家的行政处罚制度设定均以监督与限制国家权力为核心。行政处罚需要有确切的法律依据，遵循严格的法定程序，充分保障相对人的权利，以程序正义为核心的自然正义原则贯穿行政处罚制度的始终。公平正义的法律价值与效率价值具有天生的矛盾，难以兼得，在一般情况下，我们认为公平正义价值的层次高于效率，这是行政处罚权力运行的常规状态。

　　但是，在社会发展运作的过程中会产生一些非常规的紧急事态，如果拖延就会对公共利益造成重大危害，这就需要行政权力运用非常规措施紧急处置、高效运作、积极应对，这就是所谓行政紧急权力。与常规状态相比，行政紧急权力有如下特征：（1）权力优先性；（2）紧急处置性；（3）程序特殊性；（4）社会配合性；（5）救济有限性。正因为这些特征，决定了行政紧急权力一旦运行，对公民私权利的影响极大，必须严格限制其适用的范围。

　　消防“三停”，需以违法建设存在重大消防安全隐患，对公共消防安全造成现实的威胁为前提，该安全威胁之消弭不可迟延，否则可能对人民群众的生命财产安全、公共秩序等造成重大损害，所以，应当把消防“三停”视为一种紧急状态下的行政紧急权力。这种紧急权力运行应当具备两个基本特征，一是权力运行的紧急性，即上文论述的权力优先等五大特征；二是权力运行的有限性，主要是适用范围有限，只能限定在具有重大的、明显的消防安全威胁的情况下。而《消防法》等法律、法规对“三停”适用范围规定过多过滥，几乎所有违反消防法律法规而又未限期整改通过的行为，最终都可以归于“三停”；而且，没有规定“三停”适用紧急特别程序，如先行执行，事后监督等，造成在实际执法过程中，不能分别情况，分别处理，也不能做到及时处理，有效处理。

　　4、没有考虑相关权利人合理的利益，没有达到利益均衡。如前所述，适用消防“三停”的基础事实是建筑工程或公共聚集的营业场所存在消防安全隐患，实际不以权利人过错为条件，那么，权利人承担消防“三停”责任的依据就应当是其对正当合理的行政权运行的容忍义务。也就是说，无需考虑相对人是否存在过错，直接适用 “三停”，在这个意义上讲，权利人承担消防“三停”责任实际上是他对公共安全利益作出的牺牲，所以应当在立法时充分考虑其合理的利益，在制度上对其行为予以肯定。

　　从另一个层面来讲，权利人取得隐患工程的相关权利一般都付出了巨大代价，一旦被采取“三停”将会对其财产利益造成重大损害，因此，权利人对消防“三停”一般都不会配合，甚至可能会采用过激手段抗拒执法。另外，消防隐患毕竟不是现实的火灾事故，各级政府、相关职能部门出于发展经济、维护稳定的考虑，也往往会倾向于保护权利人，不支持“三停”执行，而如果没有权利人、各级政府、相关职能部门的配合，“三停”往往流于一纸空文。因此，在“三停”制度设定时多考虑权利人的合理利益需求，尽量减少其损失，减小其对“三停”的抵触情绪，对于“三停”执行的意义重大。

　　四、改革构想

　　现行《消防法》对于“三停”定位不准，仅从传统行政管理观的角度，无视被管理一方的现实利益，这是造成“三停”执行难的重要原因。因此，必须平衡公共安全利益与权利人个体利益，分清一般行政执法与行政紧急权力的区别，改变《消防法》“三停”制度的处罚——执行的单向运行模式，代之以许可——监管——先行执行——事后救济的多维运行模式。

　　1、消防“三停”的功能定位：消除火灾隐患而不是制裁违法。（1）明确消防“三停”指向的对象是存在火灾事故隐患的建筑工程或是公共聚集的营业场所，而不是相关权利人的违法行为，只要存在火灾事故隐患，达到一定条件就需要“三停”甚至关闭、拆除，无论权利人是否有违法行为；（2）“三停”为过渡性措施，应当附有期限，在期限内由权利人予以整改，公安消防机构予以监督指导。整改期间，权利人不得对涉案建筑工程、营业场所处分、收益。整改期满，如果整改合格，则由其继续施工、使用、经营；如果没有整改，或者整改不合格，权利人丧失施工、使用、经营的权利，相关建筑工程、营业场所由政府征收，并予妥善处理。如果消防安全隐患重大、急迫，也可以不经“三停”阶段，直接由政府征收处理；（3）以事后救济措施确定责任分担，根据权利人对火灾隐患的过错程度承担责任，其余部分由政府对权利人予以补偿，如果没有确切的证据证明权利人的过错，推定权利人对火灾隐患没有过错；（4）“三停”整改验收与涉案建筑工程、营业场所征收处理的职权分别由公安消防机构与各级人民政府行使，补偿责任的大小由具备专业知识、技能并且独立于政府的专门机构予以核定，司法机关予以监督，避免恶意侵犯权利人财产权的情况发生。

　　2、消防“三停”的性质定位：行政许可监管而不是行政处罚。（1）“三停”溯及力的问题。现行《消防法》是1998年9月施行，在老的《消防条例》上没有“三停”的规定，一般的实体法规范均不具备溯及力，但是“三停”针对的是消防隐患工程，存在消防隐患的工程并不因其当初建筑的合法性而自然达到消防安全标准，所以“三停”应当具有相对溯及既往的效力。在1998年9月之前建成建筑，如果不符合国家消防技术标准，公安消防机构仍然可以对其实施“三停”，但是依据行政许可情势变更、信赖利益保护等原则，对其实施“三停”，应当给予补偿；（2）同样道理，因为国家消防技术标准改变引发之前取得相应许可的建筑工程或公众聚集场所被“三停”，也应当给予补偿；（3）因为公安消防机构的过错造成错误许可，进而导致取得相应许可的建筑工程或公众聚集场所被“三停”的，由公安消防机构承担赔偿责任；（4）因为权利人隐瞒、欺骗、贿赂等行为造成许可错误，进而导致取得相应许可的建筑工程或公众聚集场所被“三停”的，由权利人承担相应责任，并可以依据其行为情节、性质予以处罚；（5）没有取得相应许可而擅自施工、使用或是营业的，予以“三停”，并予以处罚，如果其符合相应许可条件的，应当责令补办消防许可。

　　3、消防“三停”权力运行机制定位：行政紧急权力而不是一般行政权力。（1）对“三停”的适用条件予以严格限定，仅限于建筑工程或是公共聚集的营业场所存在重大、紧急的火灾事故隐患；（2）先行执行，公安消防机构决定“三停”的，由其自己执行、立即执行，将“三停”与责令限期改正程序合一，“三停”的同时责令改正；（3）事后监督，“三停”相对人对“三停”决定不服，可以提起行政复议或者诉讼，但均为事后救济措施，不影响“三停”的执行。

    (作者单位：河南省郑州市中级人民法院 )