云南省宾川县位于滇中高原同滇西横断山脉的过渡区，地处大理州东北部金沙江南岸的干热河谷地区，具有得天独厚的热区资源优势，是典型的农业大县。截至2010年底，全县总人口为35.19万人，其中：农业人口32.2万人，占总人口的91.50%；非农业人口2.99万人，占总人口的8.50%。土地面积2562.67平方公里，其中：山区面积2135.63平方公里，占总面积的83.34%；坝区面积427.04平方公里，仅占总面积的16.66%。随着宾川经济社会的不断发展，土地作为不可再生资源日益紧缺，供需矛盾日益凸显，如何通过非诉案件的审查和执行，平衡长远利益与短期利益，妥善处理保护资源与促进发展的关系，是人民法院当前和今后很长一段时间面临的重大挑战。本文拟通过非诉案件审查和执行中发现的问题对宾川县违法占地案件情况进行分析，能对存在问题的解决有所帮助。

    一、基本情况和特点

    （一）违法占地案件数量多，占法院受理行政非诉执行案件的比重大。2007年以来，宾川县法院共受理各类行政非诉执行案件38件，其中土地行政处罚案件25件，占总收案数的65.79%。

    （二）违法行为人多属农民，违法占用的土地多属农村集体土地，且系村集体发包给农户的承包田或自留地等农用地。

    （三）违法占用的土地多位于县城周边或新修公路附近等交通便利地区。

    （四）违法所建房屋要么是砖混结构，建筑面积大、楼层多，占用土地面积大、经济价值高；要么是移动式板房，建盖速度快、所需时间短。

    （五）案件申请到法院时，违法建筑大多已建成，甚至已投入使用。法院审查后准予执行的案件执行难度大、矛盾尖锐、执行成本高，执结率低，及易引发涉诉上访和流血事件、甚至引发暴力抗法事件，执行的社会效果差。

    二、存在问题及成因

    （一）社会经济发展方面。宾川属南亚热带气候类型，全县光照充足，热量丰沛，适宜于多种农作物生长，素有“天然温室”、“热区宝地”的美称，是“中国柑桔之乡”和“中国葡萄之乡”。近年来，随着柑桔、葡萄等水果产业的不断发展，加之市场价格理想，农民已经富裕起来，相当一部分农民家庭拥有了轿车或其他自用车，对居住条件的要求也越来越高，且受水果产业发展的影响，为获取利润，一是在重新建房时兼顾居住和水果经营的用途，作为商住一体用房，导致所建房屋大多为砖混结构，建筑面积大、楼层多，导致所占土地面积大，经济价值随之较高；二是直接建盖用于储存、保鲜水果的冷库，使用移动式板房材料，能在短时间内快速完工并投入使用，占用的土地面积也大。这些新建房屋的用途以及农民对生活高质量的要求决定了所建房屋必需分布于县城周边或新修公路附近等交通便利地区。由于宾川大部分面积属山区，坝区土地面积较少，而坝区人口聚居度较高，各村几乎都没有空闲地或统一规划的建房用地，农民只能在自家的承包田或自留地等耕地内建房，造成有限的耕地被逐年占用的情况非常严重。

    （二）违法行为人方面。宾川的经济虽然发展了，农民手中也有了钱，但大多数农民因为文化素养不高，加之司法宣传机关、各级基层组织对土地法律、法规及国家的土地政策宣传不到位，对珍惜土地的重要性认识不够，只考虑自己的眼前利益和便利，长远发展的意识差且法律意识淡漠，不按规定建房。另外，我国长期实行的是“大稳定、小调整”的土地政策，从上个世纪八十年代初期实行家庭联产承包责任制将土地承包到户经营管理后至今，中间虽经历过土地续签工作，但据笔者了解的情况，仅止是部分地区实行了续签，对应当增减土地的情况进行核实后对承包土地作了相应的调整，尚有相当一部分地区至今未对承包土地进行过调整，形成了“增人不增田、减人不减田”的现象。因为承包土地长期不调整，有的农民世世代代管理耕种着相同的土地，久而久之就形成了自己对土地不仅享有经营管理权，还享有所有权的观念，认为在土地上建房或修建其他设施是自己的权利，他人无权干涉，导致对国家土地政策及法律、法规产生误解，肆无忌惮地乱占耕地。

    （三）行政机关及基层组织方面。

    1、农村宅基地审批手续复杂繁琐，审批难度大，行政审批过程中，基层组织和行政审批部门存在随意性和履职不公的现象。按照农村宅基地审批的正常程序，农村村民从向村民小组提出申请直到拿到宅基地使用证，要经过村民小组、村民大会(村民代表会议)，村民委员会、乡（镇）国土资源所、县国土资源局等层层组织的把关和审查，加之涉及到的相关组织办事效率不高，需要长达几个月甚至一年的时间才能走完全部程序。随着国家对农用地管理紧缩政策的实施，每年分配到各村的宅基地使用证名额本来就非常有限，加之审批过程中各个环节工作不透明，在各种关系、人情甚至金钱的影响下，对相同条件的村民未平等对待，农民要拿到证需要打通各个环节，家庭住房紧缺等符合审批条件的不一定办得到证，不符合条件的反而可能会办到；或者在同一地段、同一区域内，有的村民的用地申请可以得到审批，而对有的申请却以该地段、区域属规划区，不能审批为由不给审批，这种现象屡见不鲜。诸多因素致使相当一部分农民不愿按照要求办理审批手续或按要求申请办不到审批手续后，铤而走险进行违法占地建设，导致违法占地案件高发。

    2、基层组织监管弱化。首先，农民违法占用的土地都是村集体的土地，村民小组、村民委员会不论作为土地所有权人还是最基层的组织都是最容易在第一时间发现、掌握违法占地行为的，自然也应该是监管违法占地行为的第一责任人，但在实践中因村组干部不愿意得罪自己的乡里乡亲，怕惹麻烦，对发现的违法占地行为听之任之，视而不见，等待上级行政机关进行处理，把矛盾上交。其次，乡（镇）作为最基层的一级政府更负有直接保护耕地、制止违法占用土地的职责，但实践中乡（镇）政府没有履行好辖区范围内耕地保护的职责。在基层国土资源所人事、工资关系收归县级管理后，乡(镇)政府与基层国土资源所之间工作衔接、配合不够，由于基层国土资源所人员少，管辖面积大，没有当地政府的大力支持和配合，单靠基层国土资源所的力量对违法占地行为进行监管是远远不够的，这就给一些不法分子有可乘之机。

    3、国土资源行政部门监管不力、执法不到位。一是土地行政部门执法不及时。当前违法占地案件多，现有的土地行政执法队伍不能适应执法需求，执法力量薄弱，基层国土资源所主要靠日常巡查或少量举报发现违法占地行为，难以及时、全面地发现和处理违法占地行为。二是土地行政部门执法手段单一、执法力度不强。土地行政部门在发现违法行为后因制止违法占地的早期预防意识不够，没有采取积极果断的制止措施，将违法行为处置在萌芽状态。部分土地行政执法人员缺乏系统、完整的法律理论知识，对相关法律法规的掌握不够娴熟、理解不够透彻，执法行为不够规范、严谨和到位，特别是在制止违法占地人继续实施违法行为方面简单地根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第（四）项的规定，在作出处罚前仅采用向违法占地人发出责令停止违法行为通知书的单一手段，而违法占地人是“上有政策，下有对策”，在收到土地行政部门的通知书后，要么加紧施工，速战速决；要么和行政机关打游击战和持久战，采用“你来我跑，你走我建”的战术，而行政机关制止违法行为仅停留在口头和书面通知上，对继续施工的不进一步采取有效的强制措施予以制止，等土地行政处罚走完立案、调查取证、告知、听证、集体讨论等程序时，违法建筑早已建成。对作出行政处罚后仍继续施工的，根据《中华人民共和国土地管理费》第八十三条的规定，行政机关有权制止，但实践中对这种情况行政机关更为忽视，给以后的执行增加了难度。按照现行模式，发现违法占地行为后，大部分案件都是先由基层国土资源所组织调查、收集证据并责令停止违法占地行为等，到了行政处罚告知、听证告知阶段案件才移送到县国土资源局办理，而基层所执法人员的业务水平与县局执法人员相比又有差距，更不可能采取有效措施制止违法行为。在申请法院执行的土地行政处罚案件中，行政机关对土地违法行为没有一件采取过行政强制措施。三是 土地行政部门对违法占地行为查处不公。如前所述，基层组织和行政审批部门在办理农村宅基地审批手续过程中存在履职不公的现象，土地行政部门对违法占地行为的查处也存在不公的现象，在各种因素的影响下，对同样或类似的违法占地行为不是一视同仁，对有的违法行为予以查处，而对有的违法行为却视而不见，致使案件最终申请到法院后因当事人情绪抵触，加大执行难度。四是自2012年1月1日《中华人民共和国行政强制法》施行以来，行政机关对制止违法占地行为无新举措。行政机关执法人员对新施行的《行政强制法》学习不够，对该法规定的行政机关可采取的强制措施种类和催告程序未进行系统学习，在处罚过程中仍保持原有的习惯性做法，未发挥该法的优势和应有的作用，在及时制止违法占地行为方面并无改观。五是土地行政部门执法人员认识错误，责任心不强，回避风险、推卸责任。行政机关执法人员在思想上认识错误，从行政处罚之初就认为行政机关只有处罚权，没有强制执行权，凡是与强制“沾边”的事都只有法院才有权做。在这种错误思想的主导下，行政机关部分执法人员的责任心也受到影响，认为我只要发了停止违法行为通知书就完成了我的工作，至于停不停工与我无关，反正将来行政处罚也不由我执行，我何必去冒风险和担责呢？待行政处罚生效后向法院申请强制执行，对建成的违法建筑如何处理是法院的事，将矛盾一推了之。另外，行政机关对申请法院强制执行也有认识上的误区，他们总会认为法院执行力度大，方法多，成效显著，比起他们自行执行可以节省许多人力、物力、财力，其实由于行政机关前期监管不到位，未做到“打早、打小”，土地违法的最终处理被人为地推向法院，给最终的执行留下重大隐患，致使这类案件成为“老大难”的“骨头案”。

    （四）法院方面。

    1、法院人少案多，力量不足。根据现行的操作模式，非诉行政案件申请到法院后，由立案庭登记立案，然后由行政审判庭对申请执行的具体行政行为的合法性进行审查，合法的作出准予执行的裁定，案件再转到执行工作局，由该局负责执行。如笔者所在的宾川县法院行政庭只有干警4人，除负责审理全县范围内的行政诉讼案件和审查非诉行政案件外，还要审理大量的民事案件，可以说大部分的时间和精力都耗费在审理民事案件上，案多人少的矛盾尤为突出。加之部分土地行政执法人员业务素质不高，对相关法律法规理解、掌握不准确、不熟悉，对处罚程序不重视，往往在适用法律或程序方面存在这样那样的问题，导致法院的审查难度加大。而法院执行工作局仅有干警10人，由于非诉行政执行案件数量多，土地非诉执行案件涉及民生及稳定问题，需要多个部门之间的协调、配合，单靠法院强制执行，力量极其有限，导致案件的执结率持续下降，形成执行工作非常被动的局面。

    2、执行难度大，矛盾尖锐，执行效果差。房屋是大部分农民家中最值钱的财产，有的被执行人把一辈子或大半辈子的积蓄都投入到新建的房屋上，有的被执行人对基层组织及行政机关在报批、审批用地手续中履职不公的现象心存不满，对抗情绪严重，决不会轻易主动拆除或同意拆除，要拆除一处违法建筑，需要耗费法院大量的人力、物力和财力，极大地占用了有限的司法资源。土地行政处罚的内容除限期拆除违法建筑外，一般还有恢复土地原状、恢复种植条件等内容，何为原状、何为种植条件，应以何种标准来衡量，这些执行内容讲起来容易，实践中做起来却很难，导致法院客观上很难强制执行。这类案件因行政机关在发出责令停止违法行为通知后监管不力、执法不到位，在违法占地行为容易控制的初始阶段没有及时采取有效措施处置，在“木已成舟”的情况下进行处罚或申请法院强制执行，贻误了最佳时机， 一旦法院强制拆除，被执行人损失很大，矛盾将被激化，极易引发涉诉上访、缠诉和申诉，甚至发生流血事件和暴力抗法事件，产生对社会治安极为不稳定的因素，不利于构建和谐社会，执行效果差。

    （五）监督机制方面。监督制约机制不健全，对行政机关执法人员及基层组织相关人员不正确履职应如何监督未形成完整的监督机制，未能将责任落实到人，职责不明确，权、责、利不统一，未建立相应的责任追究机制，致使相关人员责任意识不强。

    三、应对措施

    面对大量的违法占地案件，为及时解决存在的诸多问题，制止违法行为，有效保护耕地，实现土地资源的可持续利用，使我们的家园能够长久发展，也从根本上让人民法院走出目前“执行难”的尴尬局面，我们必须积极探索新方法、新思路。

    （一）加大普法宣传力度，增强广大农民的法律意识，提高依法用地的自觉性。土地管理部门、基层组织、法院和政府法制局要在执法过程中加大法治宣传教育力度，深入到农村，大力宣传土地管理法、行政处罚法、行政强制法等法律法规、司法解释及国家土地管理政策的相关规定。以及国家土地管理政策的内容。在宣传过程中，不要讲大道理、摆官架子，要把枯燥的条文内容通俗化。要采用多种形式，特别要注重使用农民喜闻乐见、容易接受的形式，把法律、政策的规定讲深、讲透，让农民能直观地了解法律和政策的规定，真正懂得其中的含义和精神，达到入脑、入心的效果，使每个人都认识到土地是我们赖以生存的源泉，是长久发展的基础，自觉地珍惜土地、节约土地。除了日常的普法教育，还要使用生动的案例，特别要利用拆除违法建筑的现场，全力做好法制宣传工作，立足自拆、助拆，力求取得“拆除一处，教育一片”的效果。土地管理部门或政府法制局要通过各种媒体定期向社会公开曝光在当地影响大的典型违法占地案件，形成知法、懂法、守法的良好社会氛围。

    （二）简化农村宅基地审批手续，严格审批条件，提高审批工作的效率和透明度，确保依法审批、公正审批。土地管理部门和基层组织在整个审批过程中要按照农村宅基地审批的正常程序，尽量简化手续，提高工作效率，把各个环节的工作置于透明、公开的状态之下，严格执行一户一宅的审批条件、杜绝各种关系、人情和金钱的影响，做到平等对待，把好审批关。

    （三）加强源头治理，充分发挥乡（镇）、村的基层优势，强化基层组织对违法占地行为的前期预防和治理工作。违法建筑所在的乡（镇）、村对违法占地行为具有掌握第一手信息的优势，如果在违法行为刚刚发生甚至在有发生的苗头但尚未实际发生之时，基层组织能及时予以制止并进行疏导，开展说服教育工作，就能防止“生米煮成熟饭”， 尽可能把矛盾纠纷化解在萌芽状态，解决在基层。加强对违法占地行为的前期预防和治理，能大大减少进入行政执法程序或司法程序的土地违法案件，从而降低执法成本。

    （四）提升土地行政执法人员的执法能力和水平，加大土地行政部门的执法力度，增强公平执法和控制损失的意识，穷尽行政强制手段，将违法行为处置在初始阶段。要注重对土地行政执法人员进行土地管理相关法律法规及政策的系统培训，特别要对今年1月1日新施行的《中华人民共和国行政强制法》全面培训、学习，使大家正确理解和掌握其立法精神和实质，在执法过程中把法律规定用深、用透、用到位，特别要大胆运用法律赋予行政机关的行政强制手段，不要把制止违法占地行为仅仅停留在口头或书面通知上。要认真学习、深入领会《行政强制法》规定的各种行政强制措施，对制止后仍继续施工的违法行为人要根据不同特点，果断采取各种灵活、有效的行政强制措施，加大早期打击力度，增强控制风险、控制损失的意识和能力，该强制拆除的要及时拆除，坚决不能让违法占地人得逞，把《行政强制法》的规定充分体现在行政执法中。土地行政部门要下决心排除各种因素的干扰，平等对待违法占地行为和违法行为人，做到公平查处、一视同仁，消除违法行为人的抵触情绪，让他心服口服地接受处罚。另外，制止违法占地行为除法律手段外，还可采用经济手段及其他有效手段，特别是对于未得到及时制止的违法占地行为，如拆除建筑物会造成较大损失的，可尝试分别不同情况作出不同的处理，如对涉及民生问题，符合分户要求，确需改善住房条件或无房居住的村民，可采用给予补办用地手续的方法，畅通审批渠道，保障其基本居住权；对少批多占的则可实行有偿使用，费用根据超占比例来确定，超占的比例越高，收费越多，让违法占地人为此付出经济代价。

    （五）严把土地非诉案件的立案关、审查关，通过对土地行政行为的司法审查，确保行政机关严格按照法定权限、法定程序、法定职责依法行政。对行政机关申请法院强制执行的违法占地案件，法院不能一味包揽，不分情况地全部受理，应严格受理条件，根据不同情况决定受理与否。法院立案庭应当审查行政机关是否已经穷尽行政强制措施和手段，对行政机关在处罚过程中未穷尽行政强制措施及时制止违法占地行为，导致违法建筑完全建成或大部分建成而申请人民法院强制执行的案件，法院一律不予受理。对于可能导致信访、矛盾激化或被执行人较大损失的案件，法院立案庭应建立预立案机制，谨慎立案，预立案后可会同土地行政部门，深入违法占地现场和被执行人所在地进行立案前的初步摸底了解，对确实存在容易导致信访、矛盾激化和造成较大损失的案件，可由县委政法委或县政府法制局牵头，土地、信访、法院等部门参与，进一步深入了解案情，掌握民意，视具体情况决定是否立案，对于不宜立案的，应建议土地行政部门撤回或裁定不予受理。对立案庭决定立案的案件，法院行政审判庭要慎重审查，对具体行政行为虽然合法，但确有明显不合理或不易执行情形的，不能轻易作出准予执行的裁定。这样做既能提高行政机关依法履职的积极性和主动性，也能增强行政执法人员的责任心，在行政执法过程中想方设法地制止违法占地行为的扩大，控制当事人的损失，减轻案件执行的压力。

    （六）建立联动机制，实行多部门联合执法，形成执法合力。对强制拆除违法建筑的案件，如单独交由法院办理，无论从法院的警力、资金、后勤保障、承担压力的能力来看，都困难重重，法院难以胜任。即使法院受理，也会造成执行率低的状况，不仅执行效果不好，反而会将矛盾集中在法院。为有效缓解法院的执行压力，对这类案件的执行要充分利用各种社会资源，充分依靠党委、政府的力量，可尝试由县委、政府及县政法委联合成立协调执行机构，具体办事机构可设于县政府法制局，负责统一组织协调土地、法院、公安、城建、工商、电力、乡（镇）人民政府和基层组织、纪检监察等多个部门联合参与案件的执行，形成执法合力，从根本上遏制违法占地行为。

    （七）健全监督制约机制，严格追究渎职者的责任，遏制违法行政行为发生。对因疏忽大意、失职渎职等主观原因不正确履行监管职责，执法中采取行政强制措施不及时、不到位，用地审批中履职不公等行为应依法进行行政问责。因前述原因导致违法占地行为未能及时发现、未能得到及时制止或违法建筑既成事实、难以执行的，要追究相关人员的责任，谁失职渎职就要追究谁的党纪政纪责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法查处。