一、引言

    当事人立案难是指民事、行政和刑事自诉案件当事人要求立案难。我国对于民事、行政案件起诉立案审查标准是形式审查标准，即原告与案件有直接利害关系，有明确的被告，具体的诉讼请求和事实理由根据，属于人民法院受案范围和管辖。刑事自诉案件的被害人起诉限于告诉才处理的案件、有证据证明的轻微刑事案件和公安、检察机关不追究被告人刑责的案件这三类案件，被害人在自诉时有被告，有请求和事实理由，法院应该立案。但是在法院立案实践中，加强了立案审查标准，使得立案成了难题阻碍了当事人行使诉权行使，进而也阻却了人民法院对社会纷争进行终局裁判的司法功能，降低了审判机关对社会的司法影响力与控制力。放宽立案审查标准，似乎于控审双方都不无裨益，为何法院在立案问题上要“横加阻难”和“不近人情”呢？为此，需要对影响“立案难”的因素予以梳理分析，以期寻求解决之道。  

    立案难主要是指一审法院立案难，而一审法院中的基层法院因承受绝大多数的案件初审，而中级法院或高级法院主要是发挥审理指导作用，所以对基层法院的“立案难”问题进行研究，更具有标本意义，

    二、导致“立案难”的各类因素

    （一）办案部门主导高标准立案体现部门利益

    尽管法院案件的主要由立案部门负责审查，但按照大部分法院的内部规定和惯例，行政、刑事自诉案件的立案初审往往交给办案部门进行。一是立案部门信任并依赖业务部门的审查能力。二是强势业务部门为了方便案件后续审理乐于参与审查，并有意识提高受案标准。业务部门直接参与案件的立案审理，其可取之处在于能较为专业地进行立案阶段的诉讼指导，便于审判法官的方便办案，其弊端就会明显提高受案标准。就如行政庭对行政案件的立案初审，在立案阶段会对不属于行政诉讼受案范围中可诉具体行政行为进行排除，强化正确选择行政被告的诉讼指导或引导，行政诉讼种类之作为之诉与不作为之诉的判断与引导等，有时甚至进行实质审查，诸如时效、诉求的合理性等。总的来讲，如果在立案阶段不加强这些工作的引导和审查、进行严格把关的话，确实会增加经办法官的工作难度与负担。不严格把握进入法院案件的审查关，致使裁判出现过多的程序性裁判行为，会使当事人严重怀疑法院的立案审查能力，进而损害司法权威。

    （二）有限司法下的有限立案

    不同于会将政治问题法律化、法律问题司法化的典型法治国家，中国目前阶段审判机关的司法权限和能力有着严重缺陷和不足，难以承担维护社会公平正义最后屏障的作用。比如，对于敏感的群体性案件，由于年限跨越大、利益调整难度大、法律调整缺失和政策依据空白或者标准的不统一而难以建立一致裁判规则、裁判不具有可执行性等系列客观原因，如将其纳入法院受案范围，只会加大问题处理的难度。又如刑事自诉案件的立案难问题，刑诉法尽管规定受害人对于三类案件可以自诉，但制度设计存在逻辑悖论：一般而言，此类案件在受害人诉至法院前，没有其他机关对被告采取羁押措施，如果法院不采取逮捕这类强制措施，难以保证被告到庭应诉，不到庭自然不能缺席判决。但是如果想采取逮捕强制措施，又不符合“有证据证明有犯罪事实，采取取保候审措施不足以防止可能出现的几类社会危害性”这一逮捕标准，因为自诉案件未经开庭审理，不能确定是否有犯罪事实，无法把握取保候审和逮捕之间的选择问题，更何况，错误逮捕的国家赔偿犹如高悬之利剑。此种情形下，法院如何放心、大胆地立案？司法权权能缺陷，难以调整深刻变迁社会的诸多问题，有限的司法必然只能有限立案，以求自保。

    （三）法律指引不明、不当而无法立案

    法律虽然明确，但当法定权利只是纸面权利，没有具体可操作性的话，除了撩拨社会大众和当事人的一片法治热情外，剩下的就是对司法机关的无尽埋怨和指责。比如当初物权法颁发施行后，在相应配套法规没有及时出台之际，相较以往的新类型案件，法院无法进行立案审查。再如，现在新民诉法规定了公益诉讼，在新的司法解释对诉讼主体资格进行明确之前，如有人提起公益诉讼，法院如立案？因法律指引不明确、不当甚至相互打架的情形下，完全要求法院只进行形式审查予以立案，没有现实可行性。

    （四）防治虚假诉讼需要的立案高门槛

    虚假诉讼的危害性，无需多言，为了防治虚假诉讼，最初的预防源头就在立案审查阶段。为了更好的预防虚假诉讼，基层法院在立案窗口比较可行的做法包括：对具有虚假诉讼高度盖然性的案件和诉讼领域进行类型化，然后对类型化的虚假诉讼嫌疑案件要求当事人的授权委托进行面签，发放虚假诉讼风险提示书，签订正当诉讼和关联案件信息披露承诺书，必要时的立案听证，限制支付令案件标的等。甚至会对原告提出的诉讼请求和所依据的事实理由是否符合常理，并尽可能审查原告与被告之间是否存在真实的人身或财产利害关系。这样可能出现后果有，如果当事人与代理人不能面签，不签订相应承诺书，法院可能会迟延立案或者不准予立案。另外，对于规避管辖条款而“拖管辖”行为，法院会限制其诉权滥用等。对特别类型案件从严审查，于当事人而言，也构成了“立案难”问题。

    （五）多重考核下的迟延立案

    基层法院面临案多人少的紧迫局面，一线法官的人均办案数居高不下，为了达到考核等各类排名要求，在考核关键时期，法院在立案时会尽量采取措施，迟延立案。

    第一，诉调对接需要迟延立案。为了呼应“调解优先”的要求，法院普遍在立案窗口设立调解室，调解室的类型和人员也五花八门，除了法院专职调解员外，还有专业协会、人民调解委员、司法行政部门、人民陪审员进驻调解室进行诉调对接等情形。为了更好的发挥调解作用，体现多元化解决机制价值，集团案件也要求先行调解等。这样，为了更好体现出调解优先，法院在立案时，必然选择迟延立案的策略。

    第二，年终结案率的考核需要迟延立案，年终考核结案率在法院各类考核指标总数中所占权重较大，为了在最后阶段冲刺结案率，各个业务部门会向立案部门施压打招呼，有的甚至提前一个月就形成一定默契，由立案部门跟有关代理人打招呼等，承诺迟延立案至统计截止日。

    （六）法院立案工作机制不畅导致立案往返反复

    审查时间过长，有许多案件要汇报、请示，因而没有在规定的时间内审查完毕。释理不清，态度不热情，致使当事人认为法院门难进。工作中，有些案件并没有立案的实质障碍，但是由于其起诉状材料欠缺或需要补正，而立案法官又未作出一次性告知，可能致使原告跑了多趟路，这难免会让当事人感到法院立案难度大。另外，有时立案法官对于不属法院管辖的案件，给当事人解释不够，让当事人感到有苦不知何处诉等等。

    （七）当事人的弱启动能力影响“立案难”的认知形成

    尽管法律对立案要求是形式审查，但启动诉讼时仍然需要提供一定的信息资料和证据。比如被告的身份信息、不同案件的基本证据等。对于没有专业代理人的弱势群体而言，依赖专业机构才能获得的身份信息，尽管是属于法律规定的最低标准，仍然加深了当事人“立案难”的认知。还有自然人委托他人代理起诉的，要求本人亲自到庭面签，要求出示身份证原件，有许多当事人都是委托他人打官司，提供的是身份证复印件，要求本人立案或提供原件，这种“立案难”的观感，实质上，这并不是真正意义上的立案难问题。

    三、影响“立案难“各类因素的理性分析

    对诸多影响法院立案的因素，从法院和当事人的作用程度以及基层法院自身可以克服为区分标准，大致可以分为三种类型，一是法院自身无法克服或左右的客观因素；二是法院自身可以努力改进或克服的因素；三是当事人自身认知或者行为导致的因素。

    （一）基层法院自身无法克服的“立案难”因素

    这类包括有：新法律、法规已施行但供操作的细则和司法解释没有及时出台；对不符合立案条件的，上级法院规定不准下不立案裁定书的；上级规定不允许受理的敏感案件。对于无法克服的客观因素，基层法院除进行必要的说明外（敏感案件甚至还不能释明依据），法院目前阶段无能为力。

    （二）法院系统内部可以自行克服的“立案难”因素

    在上下级法院调整思路，遵循司法规律，在法院系统内部采取措施，可以消除这些影响因素的有：办案部门参与立案初审、刑事自诉案件采取强制措施手段不足、过分强调年终结案率的考核、调解优先的过激导向、不立案不下发裁定书、立法法官业务素质和工作热情不高、立案审批流程改进等。这些改进尽管会损害部分法院或者法院内部部门的利益，但对法院的整体获益性而言，进行改革是必要的。

    （三）当事人自身原因导致的“立案难”认知和因素

   当事人自身原因导致立案难并非仅指当事人本人的过错，而是相对于法院本身来讲，在主观或客观方面都不可归因与法院的情况下，出于考虑是当事人诉讼到法院来的，在审查法院无责角度下，姑且称之为当事人自身原因的“立案难”因素。这些包括：要求原告提供诉讼主体的身份信息情况，为了预防虚假诉讼而必要的起诉条件限制。

    需要说明的是，在一个法治与维权意识高涨的时代，但中国的司法供给能力却相当有限，并且有的部门和代理人以法院作为挡箭牌，希冀法院为其解围或作为其获利的工具，一定时期内，“立案难”注定会是一个时代难题。比如，很多职能部门不正常履职，反而要求当事人到法院来解决，致使一些当事人对原本不属于法院管的事的告到了法院，法院一旦不予受理，当事人认为法院故意刁难、踢皮球。另外，少数法律服务工作者，包括个别律师在内，为挣得律师费或者所谓的代理费，违反职业道德而将明知法院不可以受理的案件引导当事人诉入法院。譬如，明明是涉及公安机关行使侦查权的案件，或者行政机关对其公务员做出的任免决定，不属于法院的行政案件受理范围，而当事人在法律服务工作者的引导之下硬请求法院给予立案处理，遭拒的情况下，当事人跑了很多回，怨气日益增大，认为法院立案难。

    法院“立案难”不仅是一个事实判断问题，而且是一个认知评判问题，对于非理性因素的“立案难”认知观感，法院在评判时要充分认识到这一点。总的来讲，当事人到法院的“立案难”主要集中于行政和刑事自诉案件。

    四、破解“立案难”的有限措施

    第一，禁止业务部门参与立案审查。因为业务部门审查立案的视角与利益不同，更加倾向于实质审查，但可以在固定时间阶段性的召开立案、审判部门联席会议，征询业务部门的意见，商讨解决立案过程中带有普遍性的问题。

    第二，年终结案率不作为考核硬性指标，只作为参考依据。结案率应更加注重均衡结案率和审限内结案率，如果要加强结案考核，增设的考核指标只考虑超基本审限案件的指标率。

    第三，加强立案法官的业务、导诉和接待沟通能力。对于完全不属于法院管辖范围的，应该有能力释明法律依据，最好是相应的法律条款。属于立案范围的，立案法官对瑕疵材料要做到一次性提示，尽量让当事人少走弯路，以免徒增怨言。

    第四，充分给予当事人不予受理的救济权利。为了减轻上级法院的上诉案件的压力，基层法院往往对不予立案决定只进行法律释明，理直气壮地不出具裁定书，置显性违法于不顾。这样的做法严重影响了法院作为审判机关的地位与权威，难以服人。应该下定决心，将立案处理纳入法治渠道，该下裁定书要下裁定书，法院要有适用法律的自信。

    第五，加强因客观原因立案受限的宣传引导。对于虚假诉讼嫌疑和滥用诉权的立案工作，应该明确宣传、告知法院对这类案件的处理流程，指出这样做法合理性和必要性。加大更大平台的宣传报道，寻得社会大众对法院的限制立案的理解支持。

    五、结语

    因为存在上述分析的系列问题，解决“立案难”问题不可能一蹴而就，并且在判断这个问题的严重性的时候，需要进行综合考量，理性对症下药。并且要尤为注意，“立案难”绝非是一个事实判断，很多时候受众的感觉占有绝大多数成分，而这个受众的观感是否正确，不得不取决于他的理性思维程度。民事方面的立案，门槛设定和审查严格程度，在法院立案实践中，总体来讲是比较底的。法院解决“立案难”的着重点主要还是在于行政诉讼领域。

    （作者单位：湖长沙市天心区人民法院）