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村民小组会议决议是否可诉?
作者:傅文华   发布时间:2013-09-10 14:19:20


    【案情】

    2013年7月,某村小组部分村民召开村民小组会议,通过了会议《决议》。《决议》同意将该村小组10亩荒山,以招标方式发包给外村村民王某。未参加村民会议的其他村民认为,该决议未经村民会议2/3以上成员同意和报乡镇政府批准,违反有关农村土地承包经营的法律及违背村民自治意志,不应将荒山发包给王某。2013年8月,未参加会议的其他村民以某村小组为被告,起诉至法院,要求法院确认该《决议》无效。

    【分歧】

    在是否受理此纠纷上,法院内部产生了不同意见。

    第一种意见认为,法院不应受理此纠纷。理由是,村民小组会议《决议》属于村民自治事项,法院不宜干涉。此纠纷应由政府解决。

    第二种意见认为,法院应当受理此纠纷,但是应行使释明权,可建议原告将诉求变更为申请撤销《决议》。理由是,根据《物权法》第六十三条第二款的规定,该村小组会议决议不符合民主决议程序,侵害了其他村民合法权益,受侵害村民可以请求法院予以撤销。

    【管析】

    笔者赞同第一种意见,即认为法院不应受理此纠纷,此纠纷应由政府解决为宜。理由如下:

    一、案涉村民小组会议《决议》不具有可诉性

    案涉村民小组会议通过的《决议》是村民小组行使村民自治管理职能的体现,包含了村民小组与村民之间管理与被管理的不平等关系,其性质不同于一般平等主体之间的民事合同或协议,这决定了该纠纷不能通过民事诉讼救济;同时,村民小组的性质是基层群众性自治组织村民委员会的分设组织,不是我国的行政机关或者行政机关的派出机构,这决定了该纠纷不能通过行政诉讼救济。本案中,《决议》针对的是该村小组10亩荒山承包经营权的确定,关系到该村小组全体村民的公共权益,属于村民自治领域。虽然我国《村民委员会组织法》第二十七条第二款规定,村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。但该规定过于笼统和抽象,人民法院对村民小组会议《决议》的效力予以诉讼审查缺乏明确法律依据,《决议》不具有可诉性。

    二、案涉纠纷不适用《物权法》第六十三条第二款规定

    根据《物权法》第六十三条第二款的规定,集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。结合《民事诉讼法》第一百一十九条第一款第(一)项之规定,原告必须与本案具有直接利害关系。笔者认为,该条款规定的立法原意应理解为,集体经济组织、村民委员会或者其负责人的决定侵害了集体成员合法权益的,受侵害的集体成员作为直接利害关系人,有权申请法院撤销决定。非直接利害关系人则不能申请撤销。笔者认为,本案中,村民小组会议《决议》确定将荒山发包给王某,并没有直接侵害到未参加村民小组会议的其他村民的合法权益。因为在法理上,案涉荒山本就属于国家所有或者法律规定集体所有,未参加会议的其他村民也没有取得村民小组发包,他们对案涉荒山从来就不能直接占有、使用、收益和处分,即不能直接行使财产权,故根本就没有直接利害关系。况且,依共有理论,共同共有是共有人均能直接行使财产权。即使荒山为法律规定集体所有的,也不能理解为集体成员共同共有。简言之,除承包人王某外,其他村民对案涉荒山均不能直接占有、适用、收益和处分,均没有直接利害关系。故,案涉纠纷不适用《物权法》第六十三条第二款。法院对原告行使释明权以建议变更诉求,没有法理基础。

    三、案涉纠纷由乡镇人民政府解决为宜

    根据我国《农村土地承包法》第四十八条第一款的规定,发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。我国《村民委员会组织法》第五条第一款的规定,乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民小组作为村民委员会的分设机构,当然也要接受乡镇人民政府的工作指导。另外,根据我国《村民委员会组织法》第二十七条第二款的规定,村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。根据该法第二十七条第三款规定,村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。参照以上两款的规定,既然乡、镇人民政府对村民会议或者村民代表会议作出的与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的决定,有权责令改正。那么,乡镇人民政府对案涉村民小组会议的《决议》当然也有权责令改正。本案中,案涉《决议》违反《农村土地承包法》等法律规定的民主议定原则与程序,乡镇人民政府有权责令改正,以履行指导职能。

    综上,笔者同意第一种意见,即法院不应受理此纠纷,此纠纷应由政府解决为宜。

    (作者单位:江西省宜黄县人民法院)



责任编辑: 张红霞

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