司法能力是指法官在司法活动中应当具有认识、了解、分析、解决或确认与法律关系密切的事实纠纷的基本素质和基本能力，集中表现为法官运用法律解决和处理各种案件的能力。近几年来，各级人民法院围绕“公正与效率”这一世纪工作主题，致力于提高司法能力，大力推进司法改革，在审判方式、审判管理、审判组织等方面取得了巨大的积极成就，人民法院的司法能力大大提高。但是，我们也应清醒地看到，要提高司法能力，不是轻而易举的事。影响司法能力的原因一是是否有现代的司法理念，二是是否有健全的司法体制，三是是否有规范的管理机制，四是是否有丰富的司法资源。思想要素、制度要素、管理要素、资源要素，既是影响和制约司法能力的基本因素，也是司法能力建设中的主要矛盾所在。[1]

    笔者认为，当前影响法院司法能力的提高有以下几个方面原因：

    一、司法能力是执政能力的重要组成部分，司法能力的主体是人民法院，要提高司法能力，必须对法院进行改革。而法院目前的各项改革只是法院内部自己改革，虽取得一定成效，但法院能力毕竟有限，没有国家参与，单靠法院自己单枪匹马进行改革，法院改革不可能取得实质性成效。法院的司法能力，最终是由每个法官通过审判和执行各类案件以及参与社会治安和经济领域的综合治理，在打击违法犯罪、解决矛盾纠纷、促进经济发展、保护合法权益等方面所表现出来的能力和水平。但其核心是审判和执行案件的能力。[2]如果法院改革没有取得实质性成效，依然存在裁判不公、执行不力、效率低下等问题，那么，要提高司法能力，实现社会公平与正义只能是一个美好愿望。

    二、法院改革没有系统地进行，各级法院自行其是，就事论事，带有明显的功利性，追求短期效应，缺乏对法院改革系统的制度设计和应然性理念的指引。[3]司法能力是一种综合能力，通过一系列要素有机结合而表现出来的能力和水平。提高法院司法能力，就是要从司法理念、司法体制、司法管理、司法资源等几个方面来进行，但以上几个方面在法院改革过程中，并没有系统地进行，各级法院没有形成统一的机制，而一盘散沙是拧不成一股绳的。

    三、法院队伍在用人制度、管理制度、管理方法手段上与其他行政部门完全混同，没有体现法院审判工作的特点，不能适应新形势、新任务下对法院的新要求。而在国家和社会发展过程中，司法的作用日益突出，许多矛盾过去主要依靠行政手段处理，到现在主要通过司法途径解决，许多经济关系过去主要依靠政策来调整，现在主要依靠司法机关运用法律手段来调整。司法职能已从以往的主要打击犯罪为主，拓展为惩罚犯罪、维护权益、化解矛盾纠纷、保障经济发展等方面，这是国家法治进程加快的必然结果。这就对人民法院提出了更高要求。但法院的管理机制滞后，导致人民群众日益增长的司法需求与司法功能不高的矛盾相对突出，[4]满足不了人民群众对司法公正的需求，不利于法院司法能力的提高。

    四、目前法官队伍素质不高，良莠不齐，进口不通，出口不畅，审判质量难以保障。人民法院的司法活动是维护社会公平与正义的最后一道防线，许多社会解决不了的问题，最终会转移到司法领域中来，而法院要解决这些问题，最终也是通过法官运用法律解决和处理。因此，法官队伍素质的高低，是实现社会公平与正义的重要前提和有效保证。而目前整个法官队伍素质不高，这是不争的事实，这就影响了法院的司法能力。

    五、法官这一法律职业还没有体现出优越性，难以吸引优秀的法律人才到法官队伍中来。我国法官待遇偏低，西部法官更是不能按时足额发放工资和政策性补贴，就是法官之间，东、西部法官待遇也存在巨大差距。因此，一些法律院校的毕业生宁愿选择留在大城市打工，也不愿进入法院、特别是基层法院工作。而一些高收入的法律研究人员、律师、法学教授等法律人才，更是难以吸引他们加入到法官队伍中来。不要说地方法院，就是最高法院，也存在这一问题。前些时期，最高法院曾经想招收一批法律人才加强法官队伍，但报名者廖廖，最后只有草草收场。肖扬院长在十届全国人大常委会十二次会议上不无忧虑地说：2000年以来，全国一线法官数量减少13.07%，人才断层现象严重。目前各级法院都不同程度存在着法官断层现象，这一不良现象应引起足够重视。而引起这一现象的发生，原因是多方面的，但这与法官待遇偏低、没有体现出优越性、难以吸引法律人才的局面是有很大关联的。没有丰富的司法资源，特别是人才资源，又如何提高司法能力。

    因此，要提高法院司法能力，必须要对法院进行彻底改革，真正涉及法院的核心问题。可通过以下途径进行：

    一、建议成立由中央牵头成立的司法改革领导小组，对全国司法系统的改革进行领导、协调，将改革成果以中央名义向全国推广，形成自上而下的改革模式。

    法院改革不是一个简单、孤立的过程，它涉及到国家的司法体制、法院管理体制、诉讼制度、法院机构设置、法院人事制度和审判制度等方方面面，涉及面很广，没有国家的参与，单靠法院本身进行改革，是不可能彻底触及到上述方面的。而不触及到以上方面，法院改革就是一句空话，提高司法能力就无从谈起。如果成立由中央牵头成立的司法改革领导小组，可以集中全国各行各业的力量，充分发挥集体智慧，集思广益，使法院改革稳步推进，从而为最终建立科学的法院各项体制创造良好的条件，法院改革才能符合当前我国的政治体制改革。人民法院是国家政权的重要组成部分，在全面建设小康社会和实施依法治国基本方略的过程中，司法手段在管理国家和社会事务中的作用越来越重要。党的十六大强调，社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义，十六届四中全会进一步强调要逐步推进司法体制改革，为在全社会实现公平与正义提供法制保障。因此，法院改革是司法体制改革重要组成部分，法院改革只有得到国家和社会的认同，提高司法能力才有可能真正实现。司法能力是执政能力的重要组成部分，司法能力得到了提高，执政能力也就相应得到提高，两者是相辅相成的。

    二、我国法院改革要在最高法的统一指导下，形成系统、有机的一个整体，探讨和引进先进的司法理念，健全司法体制，规范管理机制，在进行广泛调研的基础上，对好的意见、建议进行归纳、整理，并首先进行试点，获得成功后向全国法院推广。

    当前法院各项改革都不同程度的出现后劲不足的问题，各级法院自行其是，没有形成一套统一的机制，你搞一套我搞一套，开头轰轰烈烈，结局草草收场，带有明显的功利性，片面追求轰动效应，这些均不利于司法能力的提高。因此，必须建立一套完整、系统的的改革机制，由最高法统一管理、指导，对失败的经验要及时进行总结，吸取教训，以免以后的改革重蹈覆辙，加大改革成本；而对于成功经验，则大力推广，使各级法院免于重复实践，减少改革成本。这样，可使法院改革少走弯路、错路，为提高司法能力获得坚实基础。具体方法为：

    （一）是探讨和引进世界先进司法理念。现代司法理念是人们在认识司法客观规律过程中形成的一系列科学的基本观念，是支配人们在司法过程中的思维和行动的意识形态与精神指导，包括中立、公正、独立、民主、效率、公开这几个方面。[5]我们要进行法院改革，必须首先解决司法理念问题，建立公正、独立、民主、效率、公开的现代司法理念。在探讨和引进世界先进司法理念中，应根据我国国情，对于适合我国国情的司法理念，我们要致力推广，而不符合我国国情，坚决抵制。

    （二）是法院改革要有大局意识，强化广大法官为大局服务的观念，强调将现代司法理念运用到具体审判工作之中。各级法院在改革中要按照中央和最高法院的统一部署，通过改革形成权责明确、相互配合、高效运行的司法体制，提高司法能力和司法水平，确保司法公正。[6]

    （三）是改革现存的司法体制，使人民法院的地位相对独立。司法独立作为当代司法的一项基本原则，得到了全世界的公认。要提高司法能力，说到底就是要提高法官的独立地位，提高人民法院独立的地位。我国宪法虽然规定人民法院独立行使审判权，不授外部干扰。但在现有司法体制下是很难做到的。必须将人民法院的地位相对独立。笔者也不赞成西方国家的“三权分立”制，这不符合我国国情。但赋予人民法院相对独立的地位，使人民法院能够真正独立行使审判权，还是必要的。也就是说，在内部，法官独立于庭长、院长和上级法院，在外部表现为独立于其它组织。法官在审判过程中地位是独立的，不受外界一切因素的干扰。而人民法院相对独立表现为将现在的横向管理机制变为纵向管理机制。这样，既保证人民法院在党的领导下，又可相对独立行使审判权，并得到人大有效监督，从而可大大提高司法能力。

    三、改革法院用人制度、管理制度、管理方法手段等管理制度，将法院各项制度区别于其他行政部门，建立与审判工作相适应的管理机制。

    长期以来，法院的管理制度与行政管理制度并没有任何区别，除了最高法是由中央直接领导以外，高级法院以下的各级法院均接受本级地方党委、政府的领导，地方法院依附于同级党委、政府。法官的管理也与行政干部管理一样，地方官员将同级法院视为自己的一个职能部门，法官的升降任免实际掌握在地方官员手中，人、财、物全由地方控制，地方法院就是“地方的法院”。地方法院在这样的管理机制下，为了自身的利益，不得不过多地考虑地方的利益，因为自身利益与地方利益紧密地捆绑在一起，两者密不可分。在这样的环境下要提高司法能力，是不切实际的。如果不改革法院管理制度，提高司法能力就是空谈。

    因此，必须将地方法院的利益同地方党委、政府的利益分开来，就是说地方法院不再依附地方，而由上一级法院统一管理。改变以往“地方党委主管、上级法院协管”的局面，由上级法院主管、地方协管。当然，地方法院还是要向同级人大报告工作，接受同级人大的监督。具体方法为：

    （一）各级法院党组接受上级法院党组领导，最高法院党组直接接受中央领导，同时各级法院接受同级人大监督并报告工作。地方法院的人事管理制度由上级法院党组主管，地方法院的法官升降任免决定权在上级法院党组手中，由上级法院党组决定人选后，交由地方法院同级人大任免。同级党委、政府对地方法院进行协管，如有不同意见，可向上级法院党委提出；

    （二）地方法院的办公经费由同级政府负责，按年度向上一级政府上缴，再由上一级政府如数返还地方法院，以避免同级党委、政府随意挪用、克扣法院办公经费，排除不必要的干扰；

    （三）地方法院的诉讼费用不再上缴财政，而是统一上缴最高法院，由最高法院统一掌管，再由最高法院根据地方法院的需要，科学安排、调度、下拨经费。财政部、审计署负责监督最高法院的经费调度、下拨。这样，可解决地方法院之间经费不平衡状况，使法院诉讼费用合理、科学使用，使地方法院的物质、基础建设得到保障。

    只有从根本上解决地方法院不是“地方的法院”，法官在办案时才能排除不必要的干扰，确保公正与效率，从而提高司法能力。

    四、改革法院队伍管理机制，精简现有法官队伍，真正实现法官精英化，把审判权集中到精英法官手中。

    由于历史原因，我国的法官队伍数量庞大，素质不高，在1995年《法官法》实施以前，任何人都可以进入法院当法官，而不管学历、能力是否能胜任法官这一职业。因此当时的法官队伍数量庞大，素质不高，效率低下，冤、假、错案不断发生，大大影响法院在人民群众心目中的威信，司法能力不高。自从实施《法官法》以后，特别是初任法官必须通过国家司法考试这一硬性规定的出台，提高了法官门坎，素质低下的人员再也无法混进法官队伍，法官队伍的素质逐步提高，但还远远不能适应新形势下的要求。

    当前难以在短时间内使法官队伍状况得到改善的情况下，作为必要的过渡，在现有的法官队伍中重新进行法官选任，将优秀法官选拨出来，委以重任，将审判权集中在精英法官手中，权责明确，并对重新选任的法官进行动态管理，坚持宁缺勿滥的原则，最大限度发挥现有审判资源的作用。笔者认为应当通过以下方法进行：

    （一）是改革法院用人机制，法院拥有人事自主权，从源头上控制法官的进人渠道，同时将不适合法官条件的人员清理出法官队伍，保证法官队伍精英化。将其他法官分流到审判辅助岗位，实行法官助理制度，一些程序上的问题由法官助理处理，将精英法官从工作琐事从解放出来，从而可将精力放在审判案件上来，保证案件质量与效率。

    （二）是各级法院法官由高级法院统一调配，根据各地法院实际情况调配法官。这样，就可解决有的地方法院案多人少、有的地方法院案少人多的局面。初任法官原则上要到基层法院做起，上一级法院法官由下级法院法官遴选，以保证法官积累起丰富的审判经验。

    （三）是建立符合实际的法官职业培训机制，重点放在法律适用方面，突出抓好法官法律适用能力的培训。[7]以往法官培训不注重法律适用方面，只是以法律基本知识的灌输为主，因此培训往往流于形式，结果事倍功半，效果不理想。因此必须改革法官职业培训机制，注重以案例教学为主、专家理论讲座为辅的模式，强化法官的法律适用。同时，上级法院要将各级法院的疑难案件集中归纳，按期推广，使广大法官开拓视野，有的放矢。

    （四）是建立法官的动态管理机制，建立科学的法官考评制度，将法官每年所承办案件进行考评，按照办案数量、质量与效率、有无超审限、廉洁自律等方面进行考评，将考评结果存入法官个人档案，作为奖惩、升降的主要依据。对于达不到要求的法官，坚决调整，以保证法官队伍的精英化。

    五、在实现法官精英化的同时，真正落实法官职务保障，大幅提高法官待遇，提高法官社会地位，真正使法官这一职业具有优越感，吸引更多法律人才加入到法官队伍中来，从而确保法官人才资源。

    首先，要明确法官的职务保障是保证法官正确履行职务的根本条件，法官一经任命，非经法定事由和程序，不被免职、停职或调职。法官独立办案，不受法院领导及其他法官干扰。要深化审判组织改革，将审判权交到法官手中，权责明确，法官对自己所办案件负责，但只承担违法审判责任，对于非主观原因所导致的裁判错误，原则上不负责。但如在考评中不过关，将被调整。

    其次，大幅度提高法官待遇，提高法官的社会地位，真正使法官这一职业成立为令人羡慕、尊敬的职业，从而吸引大量法律人才加入到法官队伍中来。如前所述，人民法院的司法活动是维护社会公平和正义的最后一道防线，而人民法院的司法活动是靠法官运用法律解决和处理各种案件来实现的。因此，法官是司法能力的具体体现者，法官队伍的整体素质，直接决定着法院整体的司法能力。如果法官素质不高，法院司法能力就不强，社会成员的合法权益就不能得到有效保护，纷争就不能及时得到平息，法律就会失去人们的尊重和信仰，社会公平与正义就难以实现。[8]因此，必须培养一大批业务精湛、水平高超、群众信赖的精英法官。而重要途径之一就是吸收大量法律人才加入，法官整体素质才能得到提高，司法能力才能得到增强。而要吸引法律人才加入法官队伍，就要大幅提高法官待遇，解决法官的后顾之忧，使法官这一职业成为令人羡慕、尊敬的职业，法官社会地位自然相应提高。而要提高法官待遇，单靠地方财政负责是不可能实现的，必须将法官待遇纳入国家财政预算内，从制度上保证法官待遇丰厚，从而确保法官安心审判，致力于案件的公正与效率。只有在人民群众心目中确立法律至高无尚的观念，树立法官的威信，司法能力才能得到提高。

    第三，建立符合实际的法官后备人才储备制度，将每年通过司法考试的人员建立档案库，由高级法院统一存档，一旦法官职位出现空缺，就由高级法院统一招考，从具备法官任职条件的人员中选任。只有建立法官后备人才储备制度，才能保证法官后继有人，从而为法官队伍源源不断输送人才，解决法官断层现象。但这一做法只是在目前的情况下实施的，是一种暂时的过渡，不是最终目标。在提高法官待遇、提高法官社会地位后，必将能在社会上营造一种从事法律职业以法官为最终目标的氛围，律师、检察官这一职业只是成为法官职业的过渡，最终以当法官为荣。到那时候，法官不再直接从通过司法考试的人员中选任，这些人员先要从律师、检察官做起，法官要从律师、检察官中选任。也就是说，要当法官，必须先从律师、检察官这一职业做起，只有达到严格的条件，才能升任法官。这样，就可充分调动全国的法律人才资源，只有成功的律师、检察官才能当法官，确保法官的精英化，从而提高法院司法能力。在法官职业成为法律人才最终的目标之后，就要建立一套严格的法官选任制度，从高质量、高素质的律师、检察官中选任法官，使每位法官都是法律专家、法律精英，经过长期的司法实践，有着十分丰富的司法经验。而法律研究人员、法学教授如要当法官，只有经过律师、检察官职业锻炼后，经过严格选拨才能升任法官。而要让这些法律研究人员、法学教授、律师、检察官放弃自己的职业当法官，只有在法官职业的待遇比他们从事职业的待遇丰厚了，才能实现。

    【注释】

    [1]杨柳六著：《浅谈加强司法能力建设促进法院工作协调发展》，载《广西审判》2005年第1期，第21、22页。

    [2]杨柳六著：《浅谈加强司法能力建设促进法院工作协调发展》，载《广西审判》2005年第1期，第21页。

    [3]王卡等人著：《关于法院队伍管理机制改革的思考》，载《广西审判》2004年第6期，第17页。

    [4]杨柳六著：《浅谈加强司法能力建设促进法院工作协调发展》，载《广西审判》2005年第1期，第22页。

    [5]钟俊勇著：《现代司法理念与法官思维方式》，载《广西审判》2004年第6期，第26页。

    [6]杨柳六著：《浅谈加强司法能力建设促进法院工作协调发展》，载《广西审判》2005年第1期，第23页。

    [7]王卡等人著：《关于法院队伍管理机制改革的思考》，载《广西审判》2004年第6期，第18页。

    [8]杨柳六著：《浅谈加强司法能力建设促进法院工作协调发展》，载《广西审判》2005年第1期，第22页。

    （作者单位：广西田林县人民法院）