【内容提要】权力必须受到监督是任何一个奉行民主政治的国家权力运作的基本规则,不受监督与制约的权力必然导致腐败。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中所指出: “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。司法权也属于国家权力的范畴，把司法权纳入到国家权力监督的体系中也是必然的。

    虽然我们的司法改革取得了一定的成绩,但是由于对司法权力的监督与制约无力,司法腐败现象不能得到有效的遏制。主要表现在人大监督体制先天缺失，不足以承担监督与制约司法权的重任；中国市民社会尚未完全形成，国家对私权利保护不足，私权利自身尚不能形成一股有效的监督与制约的力量；“程序正义”的观念有待普及，法律程序制定粗陋，无法形成对司法权的有效制约；新闻法制定滞后，媒体监督依据不足；司法职业群体未完全形成，司法官员职业素养不高，司法职业道德水平低下，无法通过自律方式保证司法权的规范运行等。本文首先对表明权力必须受到监督。然后对我国现有的监督方式进行介绍，主要为：体制监督、群众监督、新闻舆论的监督等，最后就现下最流行的新闻舆论监督对司法权的益处与冲突提出自己的观点。

    【引言】在社会主义社会，权力是人民的意志和利益的集中体现。国家《宪法》明文规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。但是，属于人民的权力不可能由全体人民直接执掌和行使，而是由“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这说明真正直接行使权力的，是通过法定程序、授权代表人民利益的国家各级领导机关、经济文化组织和人民团体以及各级领导干部。因此，无产阶级的权力观认定权力是人民赋予的，不是某组织或某个人凭空授予的。这就决定了权力实际上是一种职责与义务，要求掌权者在行使权力时，必须对人民负责，决不允许违背人民的意志和利益而滥用职权。[1]

　　权力必须受到有效的监督与制约，否则必然会导致腐败。这是古今中外概莫能外的铁的定律。在社会主义社会，对权力的监督与制约更具有客观必要性和现实紧迫性。由于权力的存在不能脱离客观实际，权力主体必然要受到客观现实的影响。因此，在行使权力时又具有积极与消极的双重作用与效应。换句话说，它既可以用来为人民服务，也可以用来为个人谋取私利。这就有必要对权力的行使实行有效的监督与制约，以限制其负面作用，保证权力的正确运用与正面效应的充分发挥。从历史与现实来看，所有腐败现象的产生，都是在权力缺乏监督制约的情况下被滥用的结果。实践证明，如果对权力失去应有的监督与制约，即使权力掌握在好人手中，也会出现滥用权力的现象。因此，不论从权力的本质还是从权力运行的历史经验看，对权力进行监督与制约都是必不可少的。[2]

    一、司法权监督及种类

    司法权是指特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。它从广义上看是包括检察院在内的，但目前通说认为，人们提到的“司法权”多指狭义司法权。

    司法权是为社会排忧解难，掌握公民生杀予夺大权的国家权力，是主持社会正义的最后一道防线，是依法治国、建设法治国家的关键一环。然而司法不公、司法腐败，已经成为现今困扰我国司法领域的一大顽疾。江泽民同志曾说：“官吏的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。”这是因为行政再腐败，只要司法不腐败，就有惩治腐败的希望，而一旦腐败在司法领域大面积蔓延，它所带来的就不仅仅是社会腐败风气的加剧，或整个权力体系和法律秩序的紊乱、失控，或公民维权机制的崩溃，而是一种信念的失落——对法律。如果说行政腐败毁坏了政府在民众中的公正形象，那么司法腐败的恶果则是，在民众层面上，它加深了人们对法律权威的轻视和对诉讼活动的不信赖感。这只能使“法治社会”的理想离我们越来越远。要遏制司法腐败、确保司法公正，其根本途径在于完善对司法权的监督制约机制。

    （一）司法监督

    即由上级人民法院近年来实行的审判质效管理和人民检察院行使的执法监督，国家专门法律监督机关——人民检察院，对人民法院的监督权主要表现为两方面：一是通过对刑事案件提起公诉、支持公诉制约审判机关；二是通过对人民法院刑事、民事、经济、行政审判活动进行合法性监督来制约审判机关。但从司法实践看，检察院除了在刑事司法活动方面已形成比较具体有效的监督制度外，对于民事、经济、行政审判活动的监督却流于形式，收效甚微。检察机关把“严打”、“反贪”作为第一位的工作，而从未把“监督”放在首位或中心位置，把衡量检察工作的主要标准放在查办贪污贿赂案件和批捕、起诉案件的数字上，淡化了检察机关作为国家法律监督机关的法律监督职权和责任。此外，检察机关自身的司法活动缺乏有效的外部监督，也制约着检察机关对人民法院监督作用的有效发挥。

    （二）政法委监督

    中国共产党是执掌中国政权的党，是中国社会主义事业的领导核心。党对司法机关及其工作人员的监督主要表现在政策监督、思想监督与组织监督上，各级党委都在人民法院设立纪检组，从党纪视角对人民法院的审判和管理活动进行监督，[3]各级党的政法委员会对人民法院的审判和执行活动有指导、监督和协调公检法三家有争议的案件的功能。其中早期主要是对刑事案件进行指导和监督、协调，现在由于人民来信来访的原因，政法委也对民事等各类案件视来信情况进行监督，为维护当事人的合法权益做了不少的有益工作，特别是对民事类案件的监督发展的较快。

    （三）人大监督

    以人大监督为主体的我国监督体系的建立及其完善是国家政体的内在要求，其制度的产生直接来源于宪法的规定。人民代表大会制度作为我国根本的政治制度，是实现人民当家作主的根本保障，而在实践中“以人民代表为基础建立全部国家机构是人民代表大会制度的核心，对人民负责、受人民监督是人民代表大会制度的关键”。因此，人大和法院、检察院的终极目标是一致的，保证法院和检察院由同级人民代表大会产生，并切实接受其监督，是我国人民代表大会的根本意愿，也是宪法和人民代表大会制度的根本要求。司法权接受人大监督是国家权力运作与监督制度的主要表现形式。人大监督方式主要从宏观角度行使的，即对司法人员的人事监督，严格司法人员的任职资格，建立对司法人员客观公正的考核制度。对法院的“个案监督”，这是中国特色的法律文化传统、政治体制以及司法体制的集中体现。个案监督在一定程度上约束了司法腐败，实现了一些个案的实体正义；[4]

    （四）当事人与群众监督

    当事人对案件的监督主要通过上诉、申请再审、申诉和人民来信上访等方式行使，监督范围仅限于自身案件，是直接的面对面的监督。

    （五）法院自我监督

    1.法官的自我监督

    由法官组成质量管理评估组织，不定期对案件质量进行抽查，并作为法官业绩考核的关键指标形成的新型监督模式。对督促承办法官克服就案办案，粗放型办案，形成自我监督的习惯，减少“次品”案件的发生，起到了不可低估的监督作用。其中1至5项监督模式属于强势监督模式，后3项属于弱势监督模式。应该说上述八种监督方式共同运作，构成了对人民法院审判和执行职能的监督网络。然而，“迟到的公正即是不公正”、“司法不公”的议论仍然不绝于耳。人民群众和社会对司法行为的满意度还不能尽如人意，司法机关内部违纪违法案件尽管持年均下降趋势，司法的公信力和权威仍然受到不同程度的伤害。[5]

    2.审判程序监督

    司法公正主要体现在程序公正和实体公正，而程序公正是前提，没有程序上的公正就不可能有实体上的公正。不断加强对审判、执行工作程序的监督，确保司法程序的公正，应从三个方面着手：一是规范立案行为。通过建立健全立案管辖、受案审查、再审复查、诉前保全、诉讼风险告知等制度规定，加强对立案环节的全程监督，以杜绝违法收案、越权收案、越级管辖和保全不当等问题；二是规范收费行为。严格实行诉讼费“收支两条线”制度，实行诉讼费“三个统一”：即统一收费标准，统一收费部门，统一收费票据。严格诉讼费“缓、减、免”审批制度，有效防止不按规定收费问题的发生； 三是规范执法行为。在全面实行“立审分立、审执分立、审监分立”的同时 ，建立和完善《审判流程管理规程》、《诉讼流程管理规程》等制度，加强对审判、鉴定（包括评估、拍卖等）和执行三个环节程序上的合法性的监督和制衡。推行审务公开制度，坚持公开审判，公开从立案到执行程序的全部内容，把公开开庭纳入目标考核管理。

    3.审判效率监督

    公正与效率是承载司法列车的两条铁轨，缺一不可，迟到的“公正”不是真正的公正。要确保案件在审限内及时审结，必须不断建立健全审判效率监督机制，以制度保证审限制度的贯彻执行，杜绝各个环节无谓的时间消耗，实现诉讼的高效率。重点要建立健全三项制度：一是审限跟踪管理制度，对审判流程中的不同环节，对立案、排期、送达、开庭、结案等不同阶段进行监督管理，实行审限跟踪；二是案件催办督办制度，对可能超期限案件的“黄牌”警告制度，对故意超期限案件的处罚制度等。其中尤其要结合信息规范化建设，积极利用计算机和网络技术，对案件全流程动态管理，实现对、立案、庭审、合议、结案、送达、归档等活动的全程监控；三是超期责任追究制度，对故意拖案不办，造成严重后果的，要按违法审判追究相应责任严肃处理。

    4.审判质量监督

    案件的质量是司法公正的核心，对案件质量的监督是审判监督机制建设的重中之重。必须全面强化四个机制，确保每一个案件都能做到公正裁判：一是庭审监督机制。建立庭审评议制、庭审评议意见反馈制等制度，审判监督部门对每件案件的开庭过程实行全程监控；二是合议庭内部监督机制。要充分发挥好合议庭成员之间的相互制约作用，坚决消除合而不议，主审说了算的现象，建立合议庭成员权利责任机制；三是院、庭领导对合议庭和独任法官的监督机制；四是审判监督部门对案件的监督。通过制定和完善《案件质量评查实施细则》等规定，对每个案件质量进行评查，并实行通报制度。

    5.执行工作监督

    目前，“执行难”问题仍是民众和社会各界关注的热点之一，也是反映问题和意见较多的环节。针对这些年执行工作中暴露出来的问题，主要应抓好四个方面的监督：一是要加强对执行过程的监督。通过对案件执行中的执行和解、中止、变更、终止、解除查封、鉴定、拍卖、变卖、处理等各个环节跟踪监督，确保执行过程的合法性；二是严格执行款管理制度。建立完善的收款管理制度、转款取款制度，确保执行款物及时交给申请执行人；三是建全变更执行措施听证制度。要具体规定听证的程序、变更措施的审批制度等，确保变更执行措施的公开、公正；四是完善投诉处理机制。重点是对当事人申诉、来电、来信、来访反映的问题，要建立健全处理机制，及时调查处理，确保案件依法、及时执结。

    6.信访处理监督

    信访工作事关政治安定和社会稳定和全局，必须十分重视，充分发挥信访部门“畅通言路，消解矛盾”的作用。要根据本地实际，建立统一领导、统一指挥、统一协调的信访工作机制，按照分级负责，归口办理和谁主管谁负责的原则，明确责任，依法处理种类信访案件，绝不允许办理不及时、不负责任、将矛盾层层上交。要建立信访流程管理制度，对信访的各个环节实行动态管理，实现依法高效处理。要建立重大信访事件应急处理机制，保证遇事不乱，及时妥善处理，防止矛盾激化，影响社会稳定。要建立初信初访的接待处理工作制度，改进工作作风，化解当事人的情绪，努力把矛盾解决在初访阶段。

    7.司法队伍素质不尽人意，难以做到自我制约

    “徒法不足以自行”[6]，再好的法律制度最后都要靠人来实施，建立独立、公正、廉洁的司法制度离不开一个高素质司法队伍，这是抵御、抗衡其他社会力量干扰和影响司法、维护司法公正的前提条件。我国目前司法队伍素质不尽人意，法院的人员成份庞杂，其中很大一部分由转业军人、招干人员、行政管理人员组成，法官素质不高，尤其是一些基层法院人员文化程度参差不齐，真正法律专业出身的法官所占比例较小。由于司法队伍人员构成复杂，政治素质、业务素质良莠不齐，加之现今法官待遇不高，难以真正做到自我制约，致使在执法过程中出现很大的随意性，难以在法律的规定下掌握自由裁量权，因为：“无限自由载量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具有破坏性。”[7]另外，在法院的领导层面上，由于非法律专业的领导过多，因受其专业知识的限制，法院领导难以在业务上把好关，也就难以充分发挥对普通法官的监督作用。

    8.新闻舆论监督

    “在西方国家，人们习惯于将舆论监督与行政权、司法权、立法权并列，称之为第四种权力”，称新闻记者为“无冕之王”。重要的报刊电台等还被称为“党和国家的喉舌”，舆论监督“即是公民监督制约国家公权力腐败现象的利剑，同时又堪称保障公民私权利不受非法限制和侵犯，进而维护公民这一私人自治领域高度的独立性和自治性的盾牌。”[8]公共舆论在维护司法公正上具有双重功能:一方面它是司法机关或人员抵制、对抗法外势力干涉的坚强后盾；一方面它又能约束司法权力，防止司法权走向异化或专横。[9]下面以新闻舆论为文章第二部分进行重点论述。

    二、新闻舆论与司法权的协调和冲突

    舆论监督，又称传媒监督，是指利用报纸、杂志、广播、电视、互联网等大众传播手段，对国家、社会生活中出现的违反公共道德或法律、法规的行为进行揭露和批评，引起人们的关注，形成社会普遍性的看法，借助舆论的压力使上述不良、不法行为得以及时纠正，从而确保权力的良性运行，维护社会公平及正义。传媒监督是我国社会监督的重要形式之一，加强媒体监督在提高审判透明度，促进审判公开、防止司法权滥用等方面具有重要作用。通过媒体监督和传播司法行为的法律效应转化为公众的社会价值取向，可以更好地实现司法活动法律效果与社会效果的统一。所以传媒监督也被人们称为是继立法、行政、司法权之外的第四种权力。在现代法治社会，传媒监督既是制约国家公权力进而消除权力腐败现象的利器，同时又是保障公民私权利不受非法限制和侵犯的盾牌。[10]

    由于传媒的特点，它所传播的信息对公众的意识、观念和行为都会产生极大的影响力。随着网络信息技术的迅猛发展，司法案件极易在网络迅速传播，形成舆论焦点，而当新闻自由权被不当行使时，新闻监督很容易被扭曲，不客观、不真实的报道，会对公众产生误导，引起公众对司法的不当压力，甚至影响司法公正和独立，进而出现“媒体审判”、“道德审判”。使司法活动和司法机关的权威性受到专业上和制度上的损害， 传媒在公众心中的地位超过司法，这对社会来说当然不是一个好现象，但是在司法自身监督资源缺乏的今天，人们必然会对传媒监督司法寄予厚望，司法部门对新闻传媒的力量因恨生惧也就可想而知了。

    （一）新闻舆论与司法权的冲突

    1.操之不当的新闻监督对司法公正造成切实的负面影响。

　　司法活动本质上是一种高度理性化的判断和推理过程，它要求法官务必保持一种不偏不倚的中立态度，要求审判活动尽可能排除情感因素以及外界非法律因素的干扰和介入。法律规定司法活动有两个基本原则，一是公开审判原则，它要求司法活动应具有一定的开放性，允许公民旁听和记者采访报道，接受公众和传媒的舆论监督；二是独立审判原则，意味着司法应具有相当的自主性和封闭性，不受任何机关、团体和个人的干涉，它实质上就是强调法官的自主审判原则，允许并且要求法官在对法律负责的前提下凭自己的理性和良知依法自主地作出裁判，任何外界的力量都无权替代或者指挥法官进行裁判。可见法院是典型的法律适用机关，而不是民意代表机关，其首要职责就是适用法律，法官只对法律负责，而不是受制于舆论导向，也不需要顺从民意。[9]有些媒体过于热衷炒作，在案件未审结时就发表新闻评论甚至用上“罪犯是否得到严惩我们将拭目以待”之类的语词。就会给法官造成过大的心理压力，同时造成新闻监督干扰司法的问题。

　　新闻自由须服从国家利益。这是新闻本身固有的倾向性决定的。即便一向标榜报道客观、公正、全面的少数正规媒体也有鲜明的政治立场。这些媒体不单纯地以新闻事业的规则去运作，特别是有些媒体以某级党和政府的“喉舌”身份出现的时候，以“国家利益”做挡箭牌，在一定程度上代表了该级政府的意见和看法，形成一种权力干预，破坏司法独立。在我国，地方各级人民法院的人、财、物均受制于地方政府，司法机构和法官的地方化现象严重，这种体制使得人民法院和法官在代表地方利益的舆论面前无法保持中立。社会上甚至还存在一种怪现象，那就是许多人把希望寄托在媒体上，千方百计托人找着要把事情交给“焦点访谈”、“中原焦点”，而法官也是“谈媒色变”，这时候记者俨然是社会守望者，肩负着“替天行道”“为人民服务”的职责，使得传媒监督似乎成为当代中国非常有效的社会救济手段，一些时候就会表现出超过法律权威的非正常现象，很大程度上干扰了独立审判，影响法官的理性判断，进而影响司法公正。[11]

　　2.监督不当导致不良导向，破坏公众对司法机关的信任，降低司法权威

　　轰动效应是传媒的本能。一些媒体为了制造轰动效应，吸引读者眼球，常常不惜使用一些煽情语句，甚至歪曲案件事实，引起公众误解。例如，一位假商标印制者以技术监督局无权管理商标为由，对越权打假的技监局提起行政诉讼。这种起诉完全合法，而某电视台栏目以“打假者上了被告席”为题，对法院受理案件议论纷纷，仿佛打假者永远正当，打假过程中即便超越法定权限，严重违反程序，造假者也无从申辩，只要造了假便成了“过街老鼠”，人人可以喊打，法院也必须参与其中奋力打击，而无需审查执法人员的具体行政行为，无需保障造假者应有的程序权利和实体权利。这种报道营造的一边倒的气氛，把一个相当复杂的法律问题变成了一个是非分明的道德问题，这样的传媒监督在一定程度上误导了公众，降低了司法的权威。

　　现在司法界一些人对传媒监督颇有微辞，常常是因为媒体的报道表现了对法律的知之甚少，却对司法工作提出指责。或者听了一方当事人的一面之词便信以为真，怀着为民请命的责任感来法院兴师问罪。又或者记者不具备这些普通的法律知识，却凭同情心驱使，大发感慨，带着泄愤心态，要法院承担解决一切社会不公的重担，显然是对司法机关的不公。

　　事实上，审判活动就是法官运用个人理性，根据现有证据和法律进行推理的过程，它必须严守程序正义和实体正义的要求。法律规定的是针对一般事物的，但实践中往往有特殊情况。在特殊情况下，法官必须用自己的知识和智慧分析、判断法律和事实所不能达到的层次，同时法官是个体的，法律是原则的，因认知角度的不同导致法律理解差异也是客观的。只要法官依照严格的法定程序，严肃司法，出现案情相似而处理结果不尽相同也是正常的。但在传媒眼中这种正常却“正常”不起来，这也是引发二者冲突的一个原因。

　　3.限制监督阻碍了传媒采集和传播功能的发挥，引起传媒的不满

　　现实中，由于传媒对法院确实存在有较多的负面报道，出于顺利完成正常司法程序的考虑，或者从保护诉讼当事人权益的角度出发，司法机关常常想尽办法对传媒接近司法设置了一些限制，要求新闻记者在采访庭审之前履行必要的手续。使“通行无阻”的记者证出现了阻碍，经常导致新闻记者的不满；此外，有的法官认为传媒介入司法总不是好事，说不定会捅出什么篓子，所以采取敬而远之的态度，一味回避，配合不积极，引起传媒的猜疑和不满，由此产生冲突在所难免。[12]

    （二）协调新闻舆论与司法权

    1.应加强舆论监督的法制保障，完善舆论监督司法的法律法规，保障媒体监督权的实现。这里的“法制”包括两个方面，一方面传媒应当恪守自己的行业“法”。主要有1995年中宣部、中政委制订的《关于当前在法制宣传方面应注意的几个问题的通知》，其中特别强调“新闻报道不得超越司法程序抢先报导，更不得利用新闻媒体制造对司法机关施加压力的舆论。”《中华新闻工作者职业道德》规定的“维护司法尊严，对于司法部门审理案件的报导，应与司法程序一致”；以及1996年中宣部、全国人大常委会办公厅、司法部和新闻出版署等部门下达的关于新闻法制的意见等。做到对正在起诉和审理的案件，以及尚未作出终审判决的案件，不登报刊、广播或上电视，个别必须见报的，先报道起诉或审理的消息，以后再报道判处结果，不对正在审理的案件作倾向性报道，切实维护司法权威。另一方面，传媒在进行有关司法报道时要严守普通法之要求。即严格按照《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》关于庭审的程序规定，按照最高人民法院《关于严格执行公开审判制度的若干规定》和《中华人民共和国人民法院法庭规则》的要求，严格遵守法庭规则，听从审判长或独任审判员指挥，依法开展传媒监督工作。[13]

    2.司法机关应拓展媒体监督空间，宽松传媒监督环境。司法公正需要传媒监督。司法机关要转变思想观念，使媒体享有言论自由，满足公众的知情权，对凡公开审理的案子准予传媒报道，积极为传媒监督司法权创造宽松的监督环境。

    3.媒体与司法应加强沟通和联系。媒体与公众都希望了解、知道案件的审判过程与结果。案件审判活动的监督是对司法机关及其工作人员执行国家法律的监督，是通过宣传报道，公开司法活动，宣传法制，让公众了解司法审判活动的过程和法律效果，增加公众对法院的信任。活跃而健康的监督决非司法独立的障碍，而是司法公正的保障力量。有了这一清醒认识，各级人民法院应当加强与传媒的互动与联系，让传媒监督通过客观展示和评论司法过程，提高法律权威，促进社会正义的实现。[14]

    4.规范媒体自身的行为。司法权需要进行监督，而对媒体的报道也需要监督。新闻媒体应加强行业自律，加强行业管理，提高从业人员职业素质，提高道德修养。媒体监督应当在遵循新闻自由的同时，遵循客观真实、公正报道原则，注意平衡新闻自由与司法独立两者之间的关系，尊重司法的规律和特性。[15]我国正在建立法治社会，司法在人们心目中的地位进一步提高，民众的法律意识的锻炼，以及司法独立的进程，也进一步提高。而要做到这些，传媒所起的作用极为重要的，有鉴于此，传媒应当保持必要的克制和耐心，呵护正在的、成长初期的法律权威，尊重司法判断的特有逻辑，提高法律素养，避免对司法乱加指责，改进报道方法，力求全面报道。[16]

    【注释】

    [1] 佚名著《权力的监督与制约》，（中国共产党）2006。

    [2] 佚名著《权力的监督与制约》，（中国共产党）2006。

    [3] 于海波，宫照万著《关于完善审判执行权监督机制的思考》，中国法制新闻网2009。

    [4] 张兆松、张利兆著《强化人大对司法权的监督的思考》，《法治研究》2010年第11期。

    [5] 于海波，宫照万著《关于完善审判执行权监督机制的思考》，中国法制新闻网2009。

    [6] 李泽厚著：《中国古代思想史论》，人民出版社1986年版。

    [7] [美]伯纳德，施瓦茨著：《行政法》，北京群众出版社1986。

    [8] 刘俊武著：《舆论监督权力》，载1999年3月15日《检察日报》。

    [9] 参见《架构司法权力的监督制约新机制》，载扬州市都江区人民法院报。

    [10] 参见《论司法权与传媒监督的良性互动》，载中顾法律网。

    [11] 陈朝柱 曾新芳著：《传媒监督与司法权的冲突与协调》，中国法院网2006。

    [12] 陈朝柱 曾新芳著：《传媒监督与司法权的冲突与协调》，中国法院网2006。

    [13] 陈小毛著《论司法权与传媒监督的良性互动——以现代司法理念为指引》。中国法院网2004。

    [14] 陈小毛著《论司法权与传媒监督的良性互动——以现代司法理念为指引》。中国法院网2004。

    [15] 《浅析媒体监督权与司法权的协调》百度文库。

    [16] 陈小毛著《论司法权与传媒监督的良性互动——以现代司法理念为指引》。中国法院网2004。

    （作者单位：广西贵港市港北区人民法院）