执行难是目前困扰法院工作的顽疾，突出表现在被执行人难找、执行财产难查、协助执行人难求、特殊主体难碰、应执行财产难动五大方面，严重影响法院生效法律文书的效力和法律的神圣权威以及人民群众对法院工作的支持和信赖。特别是对一些经过强制执行后没有或者暂时丧失执行能力的被执行人，其缴纳的住房公积金成为唯一可以执行的财产。但是长期以来，住房公积金难执行问题，成为横亘在法院执行工作前面的一大障碍。以孟村法院目前住房公积金执行情况为例，每年靠扣划住房公积金执结的案件平均不足2件，不足执行案件总数的百分之一。一个很重要的原因就在于住房公积金管理中心以被执行人住房公积金仍在缴纳且系专款专用为由拒不协助法院执行。笔者在具体案件执行中，有时会遇到被执行人无金钱给付能力，也无方便执行的其他财产，而被执行人有住房公积金存在，且存储余额较大，却无法执行。如何成功破解住房公积金执行难题，不仅成为摆在法院面前亟待解决的问题，而且也为今后探索解决执行难问题提供了有益的尝试和积累宝贵的实践经验。

    一、 何为住房公积金

    住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。

    国务院《住房公积金管理条例》第三条明确规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。《住房公积金管理条例》第十八条规定，其缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%，有条件的城市，可以适当提高缴存比例。第二十四条规定，职工在下列情形之一的，可以提取职工住房公积金帐户内的存储余额：（一）购买、建造、翻建、大修自住住房的；（二）离休、退休的；（三）完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；（四）出境定居的；（五）偿还购房贷款本息的；（六）房租超出家庭工资收入的规定比例的。同时还规定了如职工死亡或被宣告死亡的其继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金帐户内的存储余额。

    从国务院《住房公积金管理条例》对住房公积金的规定来看，住房公积金明显属于职工个人所有的财产，在符合相应的提取条件时，职工可以支配，既可以提取用于自住住房、支付房贷利息、支付房租、支付五种疾病医疗费，亦可提取用以满足自身生活所需，甚至还可以在职工死亡或被宣告死亡时由其继承人、受遗赠人继承。职工的住房公积金既非职工所在单位的财产，亦非代表国家管理住房公积金的住房公积金管理中心的财产，职工所在单位仅负有依照《住房公积金管理条例》的规定按时、足额为职工缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴，住房公积金管理中心仅负有依照《住房公积金管理条例》的规定负责住房公积金的管理运作。职工个人有权在《住房公积金管理条例》的规定范围内自由处分其所有的住房公积金，而职工单位和住房公积金管理中心均无权无益处分住房公积金。这就为住房公积金的执行提供了先决条件。

    二、法院强制执行住房公积金面临的问题

    法院在执行案件时，法院普遍面临住房公积金管理中心不积极配合协助法院强制划拨被执行人的住房公积金的局面。分析其原因，归纳起来主要存在一下问题：

    （一）法院强制划拨住房公积金无明确法律、司法解释依据。我国民诉法及相关的司法解释和法院司法文件均无明确赋予法院强制划拨住房公积金的职权，造成法院调查被执行人有住房公积金，却因苦无直接法律依据不能对其采取强制划拨措施的尴尬局面。

    （二）住房公积金管理中心消极配合法院强制划拨住房公积金。由于无直接法律规定住房公积金可以作为执行的财产，住房公积金管理中心则贯以《住房公积金管理条例》规定“住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用”或设置各种人为障碍作为消极配合的理由，以维护其部门的利益。

    （三）法院在穷尽其他措施，被执行人无可供方便执行的财产时，只有冻结住房公积金账户6个月以上，且该被冻结账户6个月不续交住房公积金时，才可扣划该账户内的住房公积金。此种模式虽然达到了法院最终可扣划住房公积金的目的，但增加了扣划住房公积金的限制条件但因受制于执行案件的审限，大大损害了执行效率。

    （四）住房公积金管理中心允许法院冻结被执行人的住房公积金账户，在未满足《住房公积金管理条例》第二十四条的规定的条件之前，不允许法院扣划该账户内的住房公积金。或者只允许冻结被执行人的住房公积金账户，但不得扣划。实质上变相否定了法院强制扣划执行被执行人住房公积金的可行性。否定了法院强制扣划住房公积金的权力

    （五）法院在穷尽其他措施，被执行人无可供方便执行的财产时，可扣划被执行人的住房公积金，用以偿还被执行人欠申请执行人的债务。认可了法院扣划住房公积金的权力，但却硬生生地改变了住房公积金的特有用途，深深伤害了《住房公积金管理条例》规定的住房公积金的精神实质，同时亦为不法之徒虚假诉讼借法院之手恶意套取住房公积金凿下了漏洞。

    三、当前对住房公积金执行的法律认识问题

    目前，审判实务界普遍认为住房公积金是一种特殊的个人财产。被执行人住房公积金的所有权专属于被执行人，而非其他单位和个人。法院完全有权依法进行强制冻结和扣划，只不过手续需要更加严格规范而已。

    1、从住房公积金的相关规定来看，国务院《住房公积金管理条例》第二十四条规定了六种可以提取住房公积金的情形，被执行人可以在住房公积金方面的相关规定限度内自由支配其住房公积金，俨然已经突破住房公积金专款专用的特点，被执行人个人尚且可以在符合住房公积金提取条件的情况下自由提取住房公积金，那么住房公积金理应作为被执行人的被执行财产由法院予以依法强制执行。住房公积金管理中心不能搞双重标准，对符合提取条件的被执行人不专款专用，却对前去要求协助执行的执行法官一味强调专款专用而消极配合。

    2、在现行民事司法实践中，离婚案件中分割夫妻财产时，夫妻一方或双方的住房公积金也在分割之列，鲜有审判法官不这么做，且审判实践中案件的夫妻双方对法院合理依照法律规定分割一方或双方的住房公积金亦持欢迎和支持态度。在家庭继承案件中，审判法官也会依照法律规定对被继承人的住房公积金进行审理继承分割，却不会因被继承人的住房公积金专款专用的性质而不处理，继承人也往往会要求法院对被继承人的住房公积金进行分割继承处理。《住房公积金管理条例》第二十四条规定，如职工死亡或被宣告死亡，其继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金帐户内的存储余额，该规定明确承认了住房公积金的可继承性。既然审判过程中法官可以对住房公积金进行审理并处理，那么就没有理由阻却执行过程中法官对住房公积金的执行。不敢想象，在生效法律文书对住房公积金进行处理分割的情况下，申请执行人向法院申请执行，而法院执行法官携带相关协助执行手续要求住房公积金管理中心进行协助执行，而住房公积金管理中心是否仍会以专款专用为由拒不配合，此时法院是否可以对住房公积金管理中心进行罚款，甚至追究相关妨害执行行为的刑事责任。

    3、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十九条规定:"被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必须费用。"第二百二十条规定："被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。"最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释[2004]15号）第五条、第六条规定："人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：（一）被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；（二）被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；（三）被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品；（四）未公开的发明或者未发表的著作；（五）被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品；（六）被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品；（七）根据《中华人民共和国缔结条约程序法》，以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免于查封、扣押、冻结的财产；（八）法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。"

    《中华人民共和国民事诉讼法》及相关法律规定对被执行人的财产执行采取了只要属于被执行人的财产，包括现有财产和可期待财产，且该财产不属于法律规定执行豁免范畴，均应作为被执行人的财产以供执行。况且国务院《住房公积金管理条例》仅仅规定住房公积金专款专用的性质，对职工个人申请提取设定了严格条件，但却自始至终未规定法院不得对住房公积金强制执行，既然住房公积金明显不属于豁免执行财产范畴，那么其也就没有任何正当理由徘徊在被强制执行财产之外。

    4、法院执行法官依法从事执行公务活动。虽然最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第六条对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋规定只可查封不得拍卖、变卖或抵债，但最高人民法院《关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》明确规定在解决被执行人及其所扶养家属的居住的情况下，对于被执行人所有的已经依法设定抵押的房屋，人民法院可以查封，并可以根据抵押权人的申请，依法拍卖、变卖或者抵债。在此情形下，被执行人的房子都可执行，更何况被执行人的住房公积金，住房公积金本身一部分作用就是为住房贷款服务的，一旦房子都已被强制执行，此时住房公积金也就丧失了服务的对象和客体。

    四、完善法院执行住房公积金的措施

    （一）尽快出台相应的法律或司法解释，将住房公积金纳入执行财产的范畴。住房公积金能否成为法院强制执行的对象，关键看该公积金是否属于执行财产豁免的范围。所谓豁免财产是指法律或司法解释规定对某些财产不得执行或只有具备一定条件下才能执行的财产。被执行人的所有财产，包括动产、不动产或其他财产权均可作为执行措施的对象，原则上不应当有所限制，但基于维护被执行人的基本生存权，或维护善良风俗，或基于社会公共利益等理由，法律规定被执行人享有的一定财产范围内免受强制执行的权利。住房公积金正是为了社会公共利益、为了保障公民的基本生存条件才设置形成的。由此可见《住房公积金管理条例》规定“不能挪作他用”正是基于此考量的。从这个角度看，如果对住房公积金进行强制执行，势必违反上述执行财产豁免原则。事实上，住房公积金是职工所在单位和在职职工共同缴存的长期住房储金，归个人所有，是实行住房分配货币化、取消职工福利分房后多渠道筹集资金用于解决职工住房问题的重要举措，目的是保障和提高城镇居民的基本住房需要。因此，住房公积金具有双重功能，在职工没有住房时，它仅具有保障功能，而在职工有住房时，它就转化成了一种福利待遇。根据相关法律规定，作为福利待遇的住房公积金与工资津贴一样，能够成为执行标的物。虽然我国民诉法及相关的司法解释和法院司法文件均无明确赋予法院强制划拨住房公积金的职权，但《婚姻法》解释（二）规定住房公积金属夫妻共同财产以及《住房公积金管理条例》明确住房公积金属个人财产等规定，足以解释住房公积金是可以纳入执行范畴。

    因此，从现行相关法律法规的规定来看，将住房公积金纳入执行范畴符合法律的原则和精神。为法院强制划拨住房公积金提供更有力的法律依据，建议出台相应的法律或司法解释，直接规定法院可以强制划拨住房公积金。

    （二）建立执行联动机制，为强制执行住房公积金提供制度保障。在执行实务中，住房公积金管理中心通常会以《住房公积金管理条例》规定“住房公积金”具有社会保障性来拒绝协助执行。在尚未明确规定法院可以强制划拨住房公积金之前，法院与住房公积金管理中心制定执行联动机制，这不仅会大大节约法院执行的成本，也减少了住房公积金管理中心的抵触心理。在执行联动机制的框架下，明确了法院可以依据该意见相关要求，查询、冻结、扣划住房公积金。而且最高院也表示其他地区法院可以借鉴参考。

    （三）法院可以有条件强制划拨住房公积金。鉴于住房公积金带有一定的强制性、互助性、福利性和专用性特点，建议法院有条件强制划拨住房公积金。所谓“有条件”是指在穷尽对除住房公积金以外的财产采取执行措施的情况下，且不影响被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房的前提下，法院可以强制划拨住房公积金。其中“不影响生活所必需的住房”是指被执行人已经拥有足够满足本人及其所抚养家属居住条件的房屋。在满足上述条件的情形下，一般来说，既不影响住房公积金的社会保障作用，也可以最大限度维护执行案件双方当事人的合法权益。

    （四）住房公积金的执行不仅仅是一个法律问题，而且也是一个政策性问题。在不违反相关法律规定的情况下，不妨做一个折中。按照民事执行相关法律的规定，我们不难看出，法院穷尽了其他执行手段，被执行人无方便可供执行的财产时，即可执行被执行人的住房公积金。但因住房公积金毕竟不同于一般个人存款，它是职工及其单位按规定为职工缴纳的长期住房储备金，专向用于职工住房保障和基本住房消费，它的存在有其特殊的使命需要完成，其专款专用的特点必须受到高度重视。因此，这就要求法院在强制执行住房公积金时非常严格规范，必须是指已经穷尽其他一切强制执行措施，即对被执行人的工资收入、银行存款、房产、车辆、股票、有价债券等财产进行充分调查无果，必要时采取司法拘留、罚款措施仍不能清偿债务，被执行人确无其他任何财产可供执行的情况下方可执行住房公积金，甚至变通执行举措，保证住房公积金专款专用的特点，同时又不违反国务院《住房公积金管理条例》及相关规定办法对提取住房公积金的规定。最高人民法院与住建部在充分沟通协调的基础上，联合出台《关于住房公积金执行问题的若干意见》，对住房公积金的执行进行指导。

    1、明确住房公积金的可执行性。

    人民法院与住房公积金管理中心对住房公积金的可执行问题应达成共识，住房公积金属于职工个人所有的财产，人民法院有权依法查询、冻结和扣划，各住房公积金管理中心必须积极予以协助，防止发生两个机关之间的权力冲突。双方应加强住房公积金查询、冻结、扣划的硬件和软件建设，同时将住房公积金查询对接法院司法查控系统，提高执行效率，节约司法资源。

    2、规范协助执行住房公积金的流程。

    人民法院与住房公积金管理中心严格规范双方相互协作和配合的联系部门、联络人员、工作程序、定期会商制度，并专门就法院针对住房公积金的执行审批级别、协助执行手续达成共识，要求法院在执行住房公积金时必须由分管副院长审批核准，且必须持生效法律文书、协助执行通知书、穷尽其他执行手段的证明，在满足一审一书、双人双证的情况下，住房公积金管理中心应当在核实相关情况符合规定之后，立即着手办理协助执行业务。

    3、规范住房公积金的执行启动。

    在被执行人无其他方便财产可供执行，且法院已经穷尽了其他执行手段，而被执行人有住房公积金的，在申请执行人申请并同意接受被执行人的住房公积金的情况下，人民法院根据申请执行人的申请，依法要求住房公积金中心协助执行。申请执行人无住房公积金账户的，住房公积金管理中心为申请执行人专门开设住房公积金账户，依照协助执行的内容扣划被执行人的住房公积金并将该款打入申请执行人的住房公积金账户，申请执行人依照国务院《住房公积金管理条例》及其他相关规定的要求提取该项资金。这样既帮助法院解决更多的案件，保护了申请执行人的合法权益，同时也防止了被执行人逃避债务，减少了法院生效法律文书的"空调白判"，避免法律权威的沦丧，最后也从制度上防止申请执行人和被执行人假借法院强制执行名义套取住房公积金现象的发生。

    结语

    住房公积金能否强制执行，虽没有明确的法律规定,也面临诸多执行困难。并且《住房公积金管理条例》规定住房公积金具有一定的社会保障功能，但其也属个人财产收入。而且《住房公积金管理条例》并没有排斥或限制人民法院执行住房公积金存款，国务院的行政法规作为《民事诉讼法》的下位法，不得与上位法相抵触。《住房公积金管理条例》这一规定是对住房公积金的一种保护措施，是防止公积金管理单位非法挪用公积金，而不应成为法院依法强制执行的限制性条件。因此当义务人没有其它财产可供执行时，强制执行住房公积金以满足权利人的要求是合法的，对住房公积金采取强制措施，有利于保护债权人的利益。综上所述，笔者认为，在不影响被执行人住房保障的前提下，在被执行人没有其它财产可供执行时，可以通过强制执行被执行人的住房公积金来偿付债权人，从而维护债权人的合法权益。

    （作者单位：河北省沧州孟村回族自治县人民法院）