随着我国审判方式改革深入，作为审判权运行机制重要内容的案件流程管理，越来越受到人民法院重视，探索热潮普遍高涨，所取得的研究成果也颇丰，对规范审判管理确实起了重要作用。然而，现行案件流程管理工作仍然存在不少问题，如职能分散、权责不清、效率低下、透明度不高、信息孤立化等，制约了审判工作开展，客观上需要对案件流程管理工作进行全面优化，建立健全程序规范、分工协作、责权分明、操作灵活、公开透明、高质高效、细化精化的案件流程管理新机制，保证从立案、审判、执行、信访等各个环节实现有效监控。本文以丰城市法院为样本，反映基层法院案件流程工作管理之现状，剖析存在的问题，提出优化路径，为基层法院建立理想的案件流程管理模式提供帮助。

    一、现 状

    长期以来，丰城法院紧密围绕着“立案——审理——执行——信访”这条主线，积极开展案件流程管理工作并取得了初步成果。但是，该项工作仍处于“人管”阶段，高科技“数控”管理尚刚起步，管理手段仍处于相对落后状态。该院参与案件流程管理的部门共有6个：即立案庭、业务庭（包括审判和执行）、案件回访办、案件质量办、作风纪律督查办和行政管理办。根据职能定位，笔者将其在案件流程管理中的职能分工简列如下：

    （一）立案庭：

    审查案件、诉前保全、立案登记、分发案件和排期开庭。

    （二）业务庭：

    1、审判庭——（1）庭长签收案件；（2）承办法官接收案件；（3）送达受案、应诉相关法律文书；（4）诉讼保全；（5）开庭审理；（6）判决案件合议；（7）新型、疑难、复杂等案件提交审委会讨论；（8）制作裁判（调解）文书；（9）判决案件宣判；（10）送达裁判（调解）文书；（11）无执行内容的案件直接归档，有执行内容的案件交由立案庭执行立案。

    2、执行庭——（1）执行庭长签收案件；（2）执行人员接收案件；（3）执行人员制作、送达执行文书；（4）强制执行措施采取；（5）执行标的款交付；（6）中止、终结执行裁定适用；（7）案件归档。

    （三）案件回访办：（1）对民商事、行政判决案件以及已执结案件当事人进行100%回访；（2）对部分刑事案件被告人、部分调解案件被告以及易人易庭、矛盾易激化案件当事人进行回访；（3）对回访结果分流处理。

    （四）审判作风纪律督查办：查处违纪违规。

    （五）案件质量办：案件质量检查、通报，案件质量评估，审判流程管理，审、执工作绩效考评。

    （六）行政管理办：法律文书签章。

    如果把上列不同职能部门视为案件流程管理的“节”，则这些部门内细化的不同职责就是案件流程管理的“点”，“节”与“点”的相互融合，构建了该院案件流程管理模式。

    二、问 题

    （一）职权分散：流程管理综合效能差

    从立案庭等6个部门的职能分工看，他们在不同的“节”上履行着各自职能并参与到案件流程管理之中去，也是说他们都成了不同“节”上的流程管理主体，在“管什么？”、“怎样管？”等问题上享有自由空间，受其他部门干预不多，存在管理职权高度分散化问题，不利提高流程管理整体效能。以立案庭为例，民诉法规定，人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查认为符合起诉条件的，应当在7日内立案，但对审查期限没有作出规定。于是，对案件是立即审查还是择日审查？是当即立案还是滞后立案？立案庭可以选择且这种选择不违反法律规定，但站在人民法院管理角度而言，尚存在效能高低之别，当即审查或立案效能则高，拖延审查或立案效能则低，未将流程管理部门本身的工作效能纳入流程管理之中，从而导致审判效率降低。再以审判业务庭为例，法官签收案件后，在送达、审理、裁判、上诉等环节在案件处理上同样有着足够时空，压不压缩或者压缩多少时空，与法官个体行为如责任感、效率观等存在一定程度的关联性，从而在案件审理时长上左右个案效能。同时，在其他参与案件流程管理职能部门中，或多或少也存在类似情形。案件流程管理效能之高低，是不同职能部门效能的有机之和，或正正相长，或正负相抵，或负负叠加，在很大程度上取决于他们的积极作为。

    （二）手段落后：流程管理科技含量低

    该院智能化管理工作进展缓慢，所取得的成果也不多，主要体现在院内局域网的建设上，通过该网可以共享本院的内部管理制度、裁判文书等。依照该院对下属部门的职能定位，案件流程管理工作归口于案件质量办，由其通过本院局域网络对全院案件的审理或执行进程实行动态监督。目前，由于受到某些因素制约，该院的局域网暂未嵌入案件流程管理软件，数控功能尚未开启，相关工作仍然处于人管状态，缺乏数控的准确性、时效性和规范性，不利于案件流程科学管理。

    （三）内容简单：流程管理覆盖节点少

    当前，该院案件流程管理工作的10项主要内容是：1、排期开庭；2、业务部门按月填报案件数据；3、承担案件流程管理工作的职能部门，定期向绩效考核组织提供考核数据；4、庭审观摩；5、案件质量评查；6、合庭成员合议案件制；7、按月通报临近审（执）限案件和超审（执）限案件；8、撰写案件运行态势分析报告；9、回访案件当事人；10、年终绩效考核。其负面表现形式：一是管理层次肤浅。当前该院开展的各项流程管理，多属于表层式的基础性工作，缺乏广度与深度，在节点管理上浅尝辄止；二是管理过程失衡。重视事后管理，忽视事中监督与事前预防，让流程管理过程几乎流于形式，没有发挥其应有功能；三是管理手段单一。热衷于传统管理观念，对新的管理理念接受能力差，表现在过度重视人管在流程管理中的作用，而忽视了数控的独特功能，遏制了管理水平提高；四是管理成本忽视。对流程管理中的人、财、物投入从不计算成本，造成国家司法资源不必要的的浪费；五是管理内容封闭。与外地法院开展经验交流不多，对流程管理中存在的问题发现少、解决少和创新更少。

    （四）监督乏力：流程管理显现问题多

    监督在案件流程管理中发挥着重要作用。从大流程管理角度出发，监督的范围具有广泛性，监督的内容具有丰富性，监督的层次具有深刻性，监督的手段具有多样性，要求在审判实践中不仅要对案件的立案、审理、执行等过程进行监督，也要对法官的服务态度、着装仪表、廉洁司法、举止言行等职业行为规范进行监督；不仅要重视制度的管理作用，也要重视监督的管理作用；不仅要强化内部职能部门的监督，也要重视社会群众的监督。从该院的监督管理现状看，总体存在监督范围过窄、监督内容不全、监督层次肤浅和监督手段单一的问题，譬如重视对“案”的监督，忽视对“人”的监管；重视案件的事后评查，忽视事前预防、事中查漏补缺；强调人脑的监督管理作用，忽视电脑的辅助监督功能；把审判监督等同于案件质量评查和通报等。监督不力问题反映在案件流程管理上的主要表现：一是审判管理制度形同虚设，制度与监督形成不正常的“两张皮”，制度功能不能得到正常发挥；二是正、负效能并存，相互折抵，影响流程管理整体效能提高；三是审判质量得不到提高，案件上诉率、改判率、发回重审率始终处于高位运行，审结率、调解率、执结率、执行和解率始终处在低位徘徊；四是法官违背行为规范、违反法定程序、违犯审判纪情的情形，不能从根本上得到遏制，既侵害当事人的合法权益，又损坏人民法院的公众形象；五是信访案件增多，或上访，或群访，或闹访，或缠访，为社会安定带来不稳定因素。

    三、对策

    案件流程管理系统化是指对案件、组织、人员及其他有利司法资源进行全面整合和运用，以最小的投入获取最大的管理效能。从程序视角度看，参与流程管理的案件包括诉前调解、一审终审、普通、简易、特别、审判监督、督促、公示催告以及执行等基层法院可能涉及的相关程序的所有案件，让每一个案件都纳入到流程管理之中；参与流程管理的组织包括立案庭、业务庭、合议庭、专业型法官小组、案质办、回访办、纪检监察、审判委员会等部门或机构；参与流程管理的人员包括院主管业务的院领导、法官、执行员、书记员、法警、人民陪审员以及人大代表、政协委员、特约司法监督员等。案件流程管理的最高境界就是将这些元素进行有机“拼凑”或“组构”，建立和健全科学、高效、灵活、系统的运行管理机制，从而实现审判工作效能整体最大化。

    案件流程管理所追求的目标为：科学规范、精化细化、全面控制、提升质量、提高效能。具体可从以下入手：

    （一）创新思路：构建大流程管理新格局

    人民法院的核心职能就是通过开展审判活动化解社会矛盾，维护社会和谐，促进经济发展，其他各项工作都要围绕着审判工作来开展，于是审判管理是法院工作的重中之重，而案件流程管理又是审判管理的重中之重，从中可见案件流程管理的重要性。然而，现行案件流程管理所暴露的问题明显，如职责不清、分工不明、组织无力、配合不当、效率不高等，在一定程度上影响了法院审判工作开展，于是，需要打破传统思维和模式，拓宽管理思路，创新管理机制，在基层法院逐步建立起“大流程管理”新格局。对“大流程管理”的构想：

    1、“人”“案”共管。既要管好“案”，又要管好“人”，做到人案并重，摒弃将案件流程管理等同于单纯案件管理的陈旧观念，忽视人在案件流程管理中的主导作用。

   2、将科学管理手段运用于案件流程管理。既要充分发挥人在管理中的主导作用实行“人管”，又要充分运用先进管理软件实行“数控”，人机共管，优劣互补，完美结合。

    3、细化流程管理环节。努力改变“粗而不细”、“细而不精”的管理现状，由当前的“粗放式”管理过渡到“精细化”操作，对流程管理的关健性“节点”进行细化和精化。

    4、审判监督涵盖全程。①对案件审判质量进行监督。由案件质量办对案件进行集中评查、评估，通报评查结果、展示优秀法律文书、评比优秀案卷、警示临近审限案件、通报超审限案件、落实错案责任等；②对案件执行中的公正性、高效性进行监督。在监督主体、监督内容、监督方式以及监督权限上进行规范，确保当事人的合法权益得到充分保护；③对审判、执行人员遵纪守规、遵从司法礼仪情况进行监督；④将监督“关口”前移。改判后回访、释疑为判前排查、疏导；改事后检查、评估为事中督查、预防，从源头上防范法官执法不公和司法不廉。

    5、案件流程管理与绩效考评相结合。重视绩效考评在案件流程管理中的作用，把绩效考评结果作为评价参与案件流程管理人员工作业绩的重要指标，并对其评优、评先等产生积极或消及后果，从而增强他们的事业心和责任感。

    （二）组织保障：设立流程管理专职机构

    当前基层法院的普遍做法是将案件流程管理作为案件质量管理的一项细分工作，未能强化或突出其重要性，而是将其置于职能部门从属地位，更无专职人员从业，不利于案件流程管理工作的开展。为了解决以往审判管理职能分散、信息孤立等问题，笔者建议在基层法院设立案件流程管理“中枢”机构——案件流程管理办，充实管理人员，提供有力组织保障，将执行者与监督者分离开来。权限与职责规划：

    1、职能定位。即对参与流程管理的“三类”对象进行职责定位：①审判与执行部门；②对案件流程负有管理职能的非业务部门，包括立案庭、执行局、行政办、案件质量办、回访办、纪检监察等部门；③对案件流程的“节点”可进行有效控制的相关人员，包括立案人员、审判人员、执行人员、庭长、业务主管领导等。

    2、协调沟通。建立和健全“三类”对象的互动协作机制，将其凝结成推动案件流程管理工作的强大合力，做到流程完备、环节紧扣、不留缺漏；对个案在流程管理中所产生的“运作不畅”问题进行有效“疏通”。

    3、绩效考评。根据职能或职责分工，对“三类”对象分别制订绩效考评细则并实现严格的考评制度，考评结果作为部门评先、评优，个人评先、评优、奖励、晋升和晋级的重要参考指标，提高他们参与案件流程管理的积极性。

    4、问题研判。对审判管理中出现的新情况、新问题进行研判，为领导决策提供建议和参考。

    5、监督管理。建立和完善监督管理机制，对案件实现事前、事中和事后全程监督，及时进行评查或纠错，预防出现办案不公、行为不范、效率不高和作风不廉现象。

    （三）健全制度：细化案件流程管理节点

    “粗放式”案件流程管理模式，在很大程度上影响了审判效率提高，走精细化管理之路是案件流程管理的由然选择。如在立案这个“节”上，对符合立案条件的案件进行繁、简分流，尽量让权利义务清楚、诉讼标的不大或者双方当事人争议很小的案件，努力简化审理程序，尽可能地让这些案件在最短时间内案结事了，避免让每个诉讼案件机械地走“立案——审理——调判——执行——信访”之过场，努力提高个案审判效率。可考虑在立案庭内设“调解法庭”，由审判经验丰富、擅长做当事人思想工作的法官组成，专门从事简易案件的调解工作，规范案件繁、简分流规则，明确法官工作职责并进行严格考评。又如为提高案件审判效率，在个案审理时长这个“节”上，作出细化规定并进行考核，以督促法官尽可能地缩短审理期限；在审判流程管理上，专职机构依托信息化管理加强对“节”“点”的有效控制等，这些都有赖于审判管理制度的进一步细分和健全，走精细化、制度化管理之路，是案件流程管理工作的必然选择。

    （四）优化协作：采用人机互控管理模式

    人脑与电脑对案件流程管理各具不同的独特作用，人脑对复杂的管理现象有着敏锐的思维能力以及对管理中的偏差进行预见和预防，在管理上表现为明显的能动性，但在时效性上表现较差；而电脑对设定的管理目标具有严格的数控功能，在管理上表现为明显的时效性，而在能动性上表现欠佳；可见，两者之间各有长短、优劣各异，只有把静态管理与动态管理有机地结合起来，就可实现扬长避短、优劣互补，从而最大限度地提高案件流程管理效能。

    1、人管

    人管是指通过人的智力活动，对案件流程管理过程进行有效控制。人管的主要路径：一是制度约束。通过建立和健全审判管理制度对案件流程进行有效管理；二是审判监督。强化审判监督在案件流程管理中的作用和地位，将监督工作纵深引入到每个案件之中；三是完善机制。充分发挥人的主导作用，合理配置现有人力、物质、制度、软件等司法资源，建立运作规范、顺畅、长效的案件流程管理机制；四是考评考核。建立科学业绩考评制度，对部门、个人参与案件流程管理的成效作出客观评价。人管可分为以下几个层次：

    （1）法官自管：法官在办案过程中，对案件进度进行自我控制，如程序合法、开庭规范、公平公正、缩短审限、廉洁办案。

    （2）庭长面管：庭长对本庭受理的案件进行全面控制，如组织全庭干警集体合议案件，对本庭重大、复杂、疑难案件进行跟踪问效，监督法官依法、高效、廉洁办案，对裁判文书质量进行把关审查，排查案中隐患。

    （3）院长点管：由主管业务的院领导对个案的关键节点进行控制，如签发裁判文书，重大审判或执行事项的裁定或决定，亲自审理和执行热点、难点以及群众高度关注的案件，指导重大案件的审理或执行，平息当事人信访事件。

    （4）依照部门分工实行职能专管：纪检监察室对法官办案是否公正、规范、高效和廉洁等重要环节进行控制，如采取庭审观摩、当庭检查法官遵守庭审规范、向当事人送达监督函，回访案件当事人，设立举报机构、举报电话、电子信箱；案件质量办对案件质量进行检查和评估，开展优秀、劣质法律文书评比和展示，进行扣分和通报等；立案庭对基层法庭的立案情况进行控制，预防久审不立，久拖不立，该立不立，不该立则立等现象发生，督查、考评业务部门排期开庭、审务公开和法律文书送达等工作开展情况；信访机构做好全院信访管理工作，排查案件隐患，解决案件矛盾，落实院长接访制、主管院领导包案制、庭长排查制、承办人报告制等。

    2、数控

    数控是指运用电脑高科技成果，对立案、审理、执行、信访等节点可量化指标进行数字化控制过程。“数字化”能够直观地反映审判工作管理效能，他是案件流程管理不可或缺手段，重视“数字化”管理意义重大。

    （1）重点控制——诉讼法规定的硬性“数字”。以修改后的民事诉讼法为例，其中包含了许多与审判效率或审判程序相关的硬性“数字”，如“人民法院对当事人提出的回避申请，应当在申请提出的三日内，以口头或者书面形式作出决定”、“ 人民法院对当事人提出的回避申请，应当在申请提出的三日内，以口头或者书面形式作出决定”、“ 拘留的期限，为十五日以下”、“符合立案条件的，应当在七日内立案，并通知当事人”、“当庭宣判的，应当在十日内发送判决书”、“ 原审人民法院收到上诉状、答辩状，应当在五日内连同全部案卷和证据，报送第二审人民法院”等，这些“数字”既是正负效能的“分水岭”，又是合法与非法的“高压线”，可见重点控制这些“数字”意义重大。

    （2）选择控制——体现效能的重要“数字”。 审判效能高低是衡量人民法院工作好坏的重要指标，实现管理效能最大化是人民法院孜孜以求的工作目标。在审判管理中，体现效能的“数字”繁多，基层法院可因地制宜地选择一些对效能提升有着重要影响的“数字”进行控制，如立案阶段选择个案审查时长、立案时长、诉前保全时长、应立案而未及时立案的案件数、服务投诉次数；审理阶段选择承办案件数、审结案件数、审结率、调解率、上诉率、改判率、发回重审率、个案审理时长、巡回审理案件数；执行阶段选择承办案件数、执结案件数、执结率、个案执行时长、执行和解率等。这些“数字”都能从不同角度和层面客观地反映业务庭和案件承办人的审判工作效能，强化控制具有必要性。

    在案件流程管理中，将重点控制与选择控制“数字”全部嵌入电脑数控程序并覆盖每个案件，同时在案件承办人、业务庭负责人、主管院领导以及案件流程管理办的电脑终端设立预警装置，对临近“时限”或“数限”的个案及时予以提示，既利于案件承办人补救，也利于管理层督办。

    3、设立控制中枢

    为便于管理，可在案件流程管理办设立信息控制中枢，由专人负责掌管全院的审判信息流，其主要职责定位：

    （1）敦促承办法官及时、详细、准确地填写相关数据，通报履行结果并列入考评；

    （2）对案件流程进行监控；

    （3）定期采集、梳理、提炼和分析人管和数控信息，形成有价值的态势分析报告，为领导决策提供客观和科学依据；

    （4）定期编发审判管理通报；

    （5）为考评机构提供数据支持。

    （五）网络建设：提高信息化管理水平

    加大对信息化建设投入，完善审判流程电脑网络管理系统。每位业务庭的法官配备一个电脑终端，使用统一流程管理软件，实行全院联网（包括基层法庭），把案件从立案到结案归档等各个阶段的信息及时地输入计算机中，实现审判流程管理网络化、规范化、透明化和系统化。