党的十六大提出了“推进司法改革，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。”的工作总体任务。半年来，为贯彻落实十六大这一改革精神，举国上下的司法界和法学界的学者们，献计献策，为司法改革提出了很好的建议和意见。下面，笔者就司法两院（人民法院和人民检察院）的人事和财务管理体制改革，提出粗浅意见，供大家探讨。

    一、体制的现状

    长期以来，我国两院的人事管理体制，实行的是“块块领导”。在党的领导上，地方各级两院的党组织受同级地方党委的领导；在干部的管理上，两院的干警归同级党委及其组织部门的管理；在人事任免上，院长和检察长由同级人大及其常委会选举和任命，副院长、副检察长、审判员、检察员、审判委员会委员、检察委员会委员也均由同级人大常委会任命，行政管理人员的职务由同级党委讨论并由其组织部门任免；干警的进、留、出、升级、降职等等由同级党委及其组织部门决定，干警的工作称职情况由同级人民政府的人事部门进行考核。各级两院的上一级两院对下一级主要是业务的指导，实质上各级两院仍归同级党委的领导。在财务管理体制上，两院的办案经费、基础设施建设经费和干警工资均由同级政府及其财政部门批拨，法院的诉讼费、罚没款和检察院的罚没款上缴同级财政，并列为预算内资金；物质装备原由地方同级人民政府配置，直至2000年以后，车辆等部分办公所需的物质装备才由上级两院配置。

    二、改革的必要性

    1、现存体制严重影响了司法公正。在现存的体制中，由于同级党委控制着两院的人事管理权，而同级政府又控制着两院的财务管理权，实际上两院的人员“受着当地党委的管，端着当地政府的碗”，工作和生活受制于当地党委、政府。然而，在两院开展工作过程中，一些案件的当事人往往与当地党委、政府的利益或者党委、政府的领导有着密不可分的关系，案件一进两院的门，给两院打电话的、批条子的党委、政府的领导很多。两院的领导和办案人员一边承受着当地领导无形中施加的压力，一边承受着法律的公正和良知的折磨，思想变得一片迷茫，不知所措。而在现实面前，大多数人不得不为自己的生存考虑而损害法律的公正与威严。多年来，在审判工作中，政府、财务等部门作为被告的行政案件，经常是明明证据对原告方有利，而到最后大多数案件却由原告撤诉的奇怪现象。探其原因，其实是党政部门给法院施加压力，并以兑现某一利益给原告作为条件，要求法院动员原告方撤诉，给予政府部门脸面。而原告方听从法院的“规劝”后把案件撤回了，但最后的结果是原告方不仅承担一半的诉讼费，而且原来被告方承诺给原告方的某一利益也没有得到兑现，案件的处理结果也就不了了之。而对于那些敢于维护法律尊严的法官，用自己的良知把案件公正的办了的，最后政府 “端给的饭碗”也就没有了。同样，在人民检察院，一些与当地领导有关系的干部（有的甚至是领导本人）触犯了刑法（主要是经济犯罪），案件刚刚到反贪局，正准备实施侦查，当地党委、政府领导的电话或批示马上下来，责令立即停止侦查活动，甚至要求撤销案件，否则会影响当地经济发展。继续调查案件的，案件不仅未能侦查终结而提起公诉，主办案件的检察官也被调走了，降职了，反贪局留下来的只有那些为生存而背叛法律和良知的人。多年来，在两院出现法律“一边斜”的现象普遍存在。现实当中，类似上的这些简单的事例可以充分证明，两院现行的人事、财务管理体制是导致司法不公的根源。因此，要实现司法公正的改革目标，首先必须改革这一不科学、不合理的人事、财务管理体制。

    2、改革现行两院人事、财务管理体制是维护法律权威和法制统一的需要。中华人民共和国的法律是由全国人民代表大会制定的，它具有强制性、统一性和权威性。人民法院和检察院是国家的审判机关和检察机关，它的任务就是执行国家的法律，维护法律的权威和法制的统一。从性质来看，两院是国家的机关，而不是地方的机关。但是，由于各级两院受地方党委、人大的领导，经费依赖于当地政府，在执法过程中不得不屈服于地方党委、政府而维护地方利益，成为地方的“保护伞”，严重损害了法律的严肃性，破坏了社会主义法制的统一。

    3、现存体制严重影响审判和检察工作的正常开展。由于两院的工作人员受制于党委、政府，党委和政府已经把两院当成是政府下属的一个部门，两院的人员随意被抽调，并从事与法官、检察官身份不相称的工作。某县一位主管计生工作的副县长，是不懂得宪法还是故意玩弄领导特权，竟然在全县的计生工作的会议上，把人民法院当成是政府下属的一个部门，多余地给法院布置计生工作；而某县主管扶贫工作的副县长却为同级两院下达扶贫开发任务指标，要求在年内完成公路多少公里、经济林多少亩、地头水柜多少立方米；------。类似以上的例子不胜枚举。就是这样，两院在同级党委和政府的管制下，从事了与审判、检察无关的工作，造成两院人员的不足，严重影响了审判和检察工作的正常开展。同时，党委和政府随意抽调两院的人员从事与法官、检察官不相称的工作，也严重影响了两院依法办案，造成执法混乱。因为在被抽调的两院人员，有的是搞计生处罚，有的是搞城镇整治，有的是搞林业查处，而计生处罚、城镇整治、林业查处等等这些工作，必然要作出具体行政行为，当事人对具体行政行为不服的，最后又起诉到人民法院，由法院下判决来确定具体行政行为的正确与否。但由于作出具体行政行为都有两院的人员参加，如果判决行政机关胜诉，这样行政管理相对人会相信法院的公正吗？而如果判决行政机关败诉，不言而喻，这不就成了法院自己打自己的嘴巴？检察院作为法律监督机关，又怎么能够为行政管理相对人提出抗诉呢？很显然，这是不符合法律规定的。值得庆幸的是，地方党委、政府随意抽调两院人员的问题，已经引起最高两院的高度重视。几年来，最高两院多次下文，严禁地方党委和政府抽调两院人员，但由于是体制上的根源，也只能是白费心肌，事倍功半。同时，由于现行的财务管理体制中，地方各级两院的经费是由同级地方财务统一列支，而一些财务困难的老少边穷地区，财务十分困难，就是连基本工资都难以保证，办案经费更无从谈起，因此两院就成了“扛着天平和利剑的乞丐”。由于地方政府无法保障两院的经费，不仅严重制约着两院正常工作的开展，而且因为形势所逼，乱收费、“三同”（与当事人同吃、同住、同车）、办金钱案、办假案等等违法现象很可能又死而复燃。另外，两院根据形势和社会发展的要求所进行的基础设施建设负债很重，建设单位经常上门催付工程款，也严重影响了两院的正常工作秩序，损害了两院的威信。

    4、现存体制是产生“执行难”的主要原因。众所周知，“执行难”已经成为当今社会的热点和难点。正是由于“执行难”的存在，人民法院的判决、调解和裁定得不到兑现，成了“法律白条”，严重损害了法律的严肃性和当事人的合法利益。然而，是什么原因导致“执行难”呢？多年来，司法界和法学界经过调查研究，得出的结论就是——地方保护主义。而地方保护主义产生的根源又是什么呢？下面，我们还是从现实中的例子来探究吧！例1：某县法院执行庭庭长根据申请执行人的申请，于2001年4月25日裁定强制扣押了该县某砖厂（国有企业）一批砖头，并查封该砖厂的帐户。同年同月的次日，该县主管企业的副县长亲自到县法院找领导，责令法院立即解除扣押和查封，否则影响砖厂的经营，进而影响县财政收入。执行庭领导为了维护法律的尊严，硬着腰杆子，顶住压力，不解除裁定。事隔5天，执行庭庭长被免职，降为一般人员并调离法院。为此，该案一直拖着，至今无法执行。例2：某县法院执行庭根据申请执行人的申请，于2002年4月20日对被执行人某乡人民政府的帐户进行查封，并冻结该乡10万元款项。同年同月的次日，该县县长立即拨通县法院院长办公室的电话，要求法院立即解除冻结，乡府所欠款项通过其他方式解决。院长考虑到法院人事、经费有赖于党委、政府，不得不通知执行庭的办案人员解除冻结。就这样，本来可以执结的案件，一拖就是无限期。以上两例是“执行难”的典型，是法院执行工作的真实事例。从例子来看，县长、副县长之所以能够以权代法，进而保护地方利益（地方保护主义的表现），是因为现行两院的人事和财务管理体制确定了同级的党委和政府是“大脑”和“大腿”，同级法院是“胳膊”，党委和政府命令法院保护地方的利益，法院也不得不“照章行事”，尽管已经违反了法律和损害了当事人的合法利益，也不得有违抗。这就是俗话所说的“胳膊拗不过大腿”。可见，造成“执行难”的原因，其根源就是两院现行的人事和财务管理体制。

    4、两院的人员素质得不到保障。由于现存体制中，两院干部的留任、升降和调离均由当地党委及其组织部门控制和管理，因此，两院发现素质比较高的合格人材，想进又进不了。而恰恰相反，一些素质比较低的不合格人员却可以进来。另外，两院的干部中，那些成绩比较突出的、素质高的人材，往往也留不下来，经常被党委及其组织部门调离两院，造成两院人材空缺。例如广西的田林法院，自2001年以来，县委已经从该院调走行政庭庭长、民事审判二庭庭长、定安法庭副庭长、办公室副主任等4位年轻的成绩突出的审判人员和行政管理人员，到其他部门任职，造成该院人材严重流失，严重影响了审判工作的正常开展。类似田林法院这样的例子，在全国各县（市）屡见不鲜。不仅如此，党委想要调走的人，竟然事先一句话也不与两院领导协商而搞突然下调令，调令一来，两院领导想把这些素质较高的人员挽留下来已经来不及。两院所需的合格人材，想要的要不了，已经要了的想留也留不了。这就是多年来两院人员素质得不到保障的原因。

    综上所述，两院现行的人事和财务管理体制充分显露出其重大的弊端，已经不能适应社会和形势发展的需要，因此必须进行改革，否则司法公正将无从谈起，依法治国将成为一句空话。

    三、改革的内容及其可行性

    （一）改革内容

    1、人事管理体制上实行垂直领导。

    （1）各级两院的党委由上一级两院的党委领导，即地方各级两院的党委由其上一两院的党委领导和管理。具体来说，县级两院的党委由其上一级即市（地区）级两院的党委领导和管理，市（地区）级两院的党委（党组）由省（自治区）级两院的党委领导和管理，省（自治区）级两院的党委由最高两院的党委领导和管理，而最高两院的党委由党中央直接领导和管理。各级两院成立各级党委。

    （2）基层法院、检察院和中级法院、检察分院的院长、检察长、副院长、副检察长、审判员、检察员、审判委员会委员、检察委员会委员由省（自治区）人大及其常委会选举和任免，各省（自治区）高级法院和高级检察院由全国人大及其常委会选举和任免。

    （3）司法行政管理人员的职务由各级两院的上一级两院直接任命和管理。县级两院的行政管理人员的职务由市（地区）级两院任命和管理，市（地区）级两院的司法行政管理人员的职务分别由省（自治区）级两院任命和管理，最高两院的司法管理人员直接中央任命和管理。

    （4）两院的干部考核和管理也全部由其上一级两院考核和管理。

    改革后的两院人事管理体制，其人事管理权完全与同级党委、人大和政府脱钩。

    2、财务管理体制上，实行两院经费单列。两院的经费应列入国家财政预算，由国务院统一核拨，由最高人民法院统一支配和管理。在两院人员的待遇上，实行各省（自治区）法官、检察官待遇等同制度，在同一个省（自治区）管辖下的法官、检察官，只要同一个级别，其待遇相同；当然，还要配套统一的奖励机制，以调动两院人员的积极性。至于两院的诉讼费和罚没收入，可以交到地方财政，是否往上一级财政缴纳，由上级政府和财政部门决定。

    （二）改革的可行性

    1、不仅没有削弱党对两院的领导，而且得到进一步加强。无论是现行的 “块块领导” 还是改革后“条条领导”都是党的领导，都是一级服从一级，最后都是服从党中央的领导。改革后的“条条领导”，由于是中央直接对审判机关和检察机关的领导，因此已经改变了原来由各级地方党委领导的曲线领导，这不仅减轻了地方党委的负担，而且比原来的“块块领导”更加单纯，更加集中，更加统一，两院的党委更加贴近党中央，从而贯彻和执行党的路线、方针和政策更加容易、更加正确，真正确保了两院正确的政治方向。可见，实行垂直管理不是削弱了党对两院的领导，而是得到了加强。

    2、宪法的修改也有先例。改革必然触及宪法的修改。但是，宪法作为一个国家的根本大法，它不是一成不变的，如果不是这样，那么这个国家永远也不会发展和得到进步的。宪法必然是随着社会和形势的发展而不断变化。《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）作为我国的母法也是如此，自制定以来历经多次修改。如1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，将《宪法》第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。------。”又如1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的修正案，将《宪法》序言第七自然段、第五条、第六条、第八条、第十一条、第二十八条作了修改。我国宪法的多次修改为两院人事、财务管理体制在宪法中的修改提供了成功的先例。至于改革中涉及到两院组织法的修改问题，既然宪法也经能够修改，自然地两院的组织法也必须随着宪法的修改而产生变化。

    3、有宪法、法律和政策依据可循。一是党的十五大、十六大为司法改革提供了政策依据。党的十五大提出了“依法治国”的方略，党的十六大又提出了“推进司法改革，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。”的司法改革总体任务。二是宪法作为国家根本大法，为两院的司法改革提供了法律基础。修正后的我国《宪法》第五条第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。” 三是最高两院的改革《纲要》也为两院的改革描绘了蓝图。如最高人民法院于2000年制定的《人民法院五年改革纲要》明确提出“从维护法律权威和司法统一，实现司法公正的要求出发，积极探索人民法院组织体制改革。”目前，两院的改革已深入展开，并在局部已经有垂直管理和经费单例的成功先例。

    4、工商、税务、海关等行政执法部门为两院的垂直管理打开先例。近几年来，我国的工商、税务、海关等执法部门已经顺利地实行了垂直管理，从这几年执法部门实行垂直管理的情况来看，是科学的，合理的，成功的。两院作为维护国家法律权威和法制统一的机关，实行垂直管理，其意义更加重大，对完成我国宪法确定的“依法治国”的历史任务具有重大作用。这是世界各国的实践已经证明了的。

    （作者单位：广西田林县人民法院）