人民法院通过司法建议督促并帮助被建议单位及时有效地堵塞制度漏洞、弥补工作过失，能预防和减少违法犯罪及社会纠纷的发生。

    一、司法建议回应率低的原因

    但是目前司法建议并没有都得到被建议单位的积极回应，其回应率较低，主要基于以下原因：

    （一）司法建议无法律强制力

    实际上，司法建议没有法律强制力，被建议单位确实没有回应法院的法律上的义务。因为司法建议没有法律强制力，不少被建议单位将司法建议书作为一般投诉信件处理，司法建议在它们看来，仅仅是一个单位对另一个单位的投诉。享有裁判权的法院成为“投诉人”，这样的称呼使法院的地位显得十分尴尬。

    目前我国关于司法建议的法律依据为《中华人民共和国民事诉讼法》第103条和《中华人民共和国行政诉讼法》第65条。首先，三大诉讼法中，仅民事诉讼法和行政诉讼法提及司法建议，刑事诉讼法对司法建议没有作出任何规定。其次，上述法律规定的司法建议所针对的问题十分有限。《民事诉讼法》规定的司法建议仅针对以下两个问题：一是有关单位拒绝或者妨碍人民法院调查取证，二是有义务协助执行的单位拒绝协助执行。《行政诉讼法》则仅针对行政机关拒绝履行行政判决、裁定的情况。在司法实践中，法院司法建议所针对的问题已经远远超过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定的范围。第三，这些法律规定中的司法建议实质上仅仅只是一般意义上的建议，没有法律约束力。《民事诉讼法》没有规定被建议单位（即监察机关或者有关机关）对司法建议予以回复。虽然《行政诉讼法》中要求行政机关予以回复，但没有规定回复的时间，实质上也无强制力可言。

    （二）社会和公众对司法建议的认同度不高

    目前，许多人对司法建议不了解或不理解。一部分人不知道司法建议有什么样的法律效力，不知道法院发出司法建议的用意何在；一部分人则误认为法院发司法建议纯粹是“多管闲事”或“自娱自乐”。许多被建议单位收到司法建议后也是顾虑重重。有些单位认为发出承认错误的复函会成为对本单位不利的证据，对自己正在进行或将来可能发生的诉讼产生不利的影响；有些单位则担心复函会成为上级单位或主管行政部门追究责任的依据；有些单位认为在复函中承认过错有损颜面，更担心新闻媒体会借题发挥。

    （三）法院的司法建议工作还存在弊端

    1、司法建议书的形式与内容不规范

    司法建议书本身形式与内容的不规范主要表现在：一些司法建议书格式不够规范、严谨，同一个法院发出的司法建议书的格式都不统一。有些司法建议书未详细描述案情，或描述案情时遗漏关键情节，提出问题时说理不充分，或没有证据支持提出的论点。一些司法建议的内容空洞，只是空泛地建议某单位加强管理、加强对职工的学习和培训等等，未提出可执行、可操作的建议，对被建议单位没有什么帮助。

    2、发送司法建议的程序不严格

    目前，法官选择什么样的问题，如何选择问题，比较随意。个别法官为了完成任务，尽挑一些与之联系较多、沟通容易的单位发送司法建议，建议内容空洞，并要求被建议单位也发出敷衍的复函。撰写出司法建议书后，一些法官未详细了解被建议单位的详细地址和具体负责部门就草率寄出司法建议书，司法建议书可能就因此如石沉大海。发出司法建议后，一些法官自认为完成任务，对被建议单位的反映不闻不问。可见，目前法院发送司法建议的程序不严格、具有随意性，包括撰写司法建议书前的准备程序、司法建议书内容的审核程序、司法建议的发送程序和司法建议发送后的跟踪督促程序不规范。

    二、提高司法建议回函率的建议与对策

    在大多数司法建议书中，法院都明文要求被建议单位将处理结果函告法院，没有做出任何回应的被建议单位显然没有把司法建议放在眼中，或者采取了故意躲避的处理方式。

    在审判任务日益繁重的当前，法官基于社会责任心抽出宝贵的时间向一些单位发出建议，大多数的结果是，建议没有引起重视或者被搁置，本有望及时化解的矛盾久拖不决，矛盾越积越大，甚至积重难返，日后解决起来成本更高。被建议单位对司法建议的漠视使得司法建议这一良好的制度形同虚设，同时，一些单位尤其是行政机关也由此失去了查找不足、提高工作质量、改进作风的良机。

    因此，我们认为有必要进一步完善司法建议制度，逐步提高司法建议的回应率。

    （一）立法上的建议

    与目前的司法实践相比较可以看出，关于司法建议的法律规定已经远远滞后。我们建议在法律上对司法建议作出更全面、更详细的规定。

    可以通过修改民事、行政、刑事三个诉讼法，明确规定司法建议的适用范围、被建议单位的回应义务以及对司法建议不作为的法律责任等。另外，最高人民法院可下发相应的司法解释，规范司法建议统一格式和发送程序。

    （二）加强司法建议工作的宣传力度

    法院和有关行政机关、新闻媒体应加强对司法建议的宣传工作，宣传司法建议的法律规定与社会效果，让公众了解司法建议的真正目的、作用，消除一些人对司法建议的不解与抵触心理，提高法院司法建议的回应率。通过宣传，使社会和公众了解司法建议其实是实现“司法和谐”的重要载体，是缔造和谐司法环境的润滑剂：既能有针对性地指出行政机关等部门行政执法中存在的问题，有效督促行政机关依法行政，从而更好地保障公民合法权益，又能完善私人企业的内部管理秩序和对外经营活动，促进社会主义市场经济的良性运转，保障社会的和谐发展。

    （三）法院改进司法建议工作的对策

    1、进一步规范司法建议书的形式：进一步规范司法建议书的格式，统一文号、标题、字体和字号，把司法建议书制作成严谨的法律文书。在司法建议书尾部注明承办人的姓名、联系电话以及复函的接收地址和接收人。

    2、进一步提高司法建议书的质量：要求承办人敏锐地发现深层次存在的问题，结合审判案件或执行案件的具体情况，有针对性地提出建议。司法建议书对案情的介绍应当详细具体，但要注意保护当事人的个人隐私和商业秘密。司法建议书应言之有物、论证充分，必要时应当引用相关法律规定。提出的建议应当具有可执行性，可供被建议单位参考或采纳。

    3、严格司法建议的发送程序、健全相关机制

    （1）撰写司法建议书前的准备工作：各业务庭庭长应统筹安排司法建议工作，发现重要问题后应当及时要求承办人发出司法建议，发现各承办人拟发出的司法建议内容雷同的，应当指定其中一个承办人发出经过归纳、概括的司法建议，还可以专门就司法建议工作召开庭务会，对司法建议做出统一安排。

    （2）对司法建议书内容的审核：司法建议书需经过各业务庭庭长的审核后才能发出。向级别较高的行政机关或其他单位发出的司法建议，或针对重大敏感问题发出的司法建议，应当由庭长报主管院长审核。

    （3）司法建议的发送：司法建议一般在相关案件审结后发出，如果问题迫在眉睫、需要尽快解决，承办人可以在案件审理过程中发出司法建议。司法建议一般以司法建议书的形式寄出。寄送司法建议书前，承办人应先与被建议单位联系，以确认司法建议书的接收方式与接收地址。被建议单位为案件一方当事人的，承办人可以通知该单位派人来领取建议书，在案件审理过程中，被建议单位在法院参加诉讼时，承办人针对紧急的问题可以口头向被建议单位发出司法建议，但需记入笔录。针对重要问题，法院除了向被建议单位本身发司法建议书，还应同时向具有监督职责的相关单位发司法建议书，以促进司法建议的效果的实现。

    （4）司法建议发送后的跟踪督促工作：对未做出回应的被建议单位，承办人应当主动与被建议单位联系，必要时进行回访，了解相关情况。发现被建议单位仍然继续错误、对存在问题听之任之的，法院可向其上级单位通报，请其予以督促、检查。

    （作者单位：江西省新建县法院）