解决人民法院“执行难”是一个社会普遍关注的问题，它不但影响了法律的权威，同时也不利于保护公民的合法权益，也造成了一些不稳定的社会因素。近年来，法院执行难引起了各级党委和政府及人民法院的高度重视，特别是党的十六大专门把“切实解决执行难”问题作为政治文明建设和政治体制改革的一个具体任务，这为执行联动机制奠定了坚实的政治基础。

    执行联动机制是人民法院为解决执行难而探索和推动的一项工作机制，它是指人民法院在案件执行过程中联合公安、税务、工商、海关、金融、出入境管理、房地产管理、工程招投标管理、车辆管理等部门，对拒不履行生效裁判所确定的给付义务的被执行人，通过严格限制其市场交易行为、行政许可与行业准入审批、社会交往活动等办法，促使其自动履行生效裁判。形成了党委领导，人大监督，政府支持，社会各界协作配合执行工作新格局。

    一、执行联动机制起草的历史背景

    近几年来，法院执行难比较突出。为解决执行难，执行联动机制的重要性越来越受到重视。有些地方进行了大胆的探索和实践，有些地方出台了执行联动机制的专门文件。由于受到种种因素的制约，全国法院内的执行联动机制一直没有正式形成。在2008年召开的全国集中清理执行积案电视电话会议上，中央政治局常委，中央政法委书记周永康同志明确提出，要健全和完善执行工作常效机制，从源头上减少执行积案发生，相关职能部门要支持人民法院建立和健全执行工作联动机制。在全国集中清理执行积案活动中明确将建立党委政法委组织协调，人民法院主办，有关单位联动，社会各界参与的执行工作长效机制作为集中清理活动的三个目标之一。为贯彻落实周永康同志的讲话精神，健全和完善执行工作长效机制，全国清理执行积案活动领导小组办公室在调查研究，充分吸收各地经验的基础上起草了《关于建立执行联动机制的工作方案（征求意见稿）》，并于2008年底送各单位征求意见。《方案》明确了成立全国执行联动机制领导小组，领导小组成员单位除全国清理执行积案活动领导小组成员单位外，还增加了中央综治办，国务院法制办，民政部等部门。各成员单位对该项工作非常重视，组织专人研究并提出了具体的修改意见。由于涉及到20个部门，征求意见工作经历了一个较长的过程，经多次沟通、协商，特别是通过与公安部、民政部、国土资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局等部门的沟通，在很多问题上达成了共识。2009年6月，最高人民法院将征求意见稿提交全国法院执行工作座谈会进行了讨论。在广泛征求意见的基础上，经多次修改，数易其稿，形成了《关于建立和完善国家执行联动机制若干问题的意见（会签稿）》。

    2009年10月，会签工作正式启动。会签过程中，最高人民法院与有关单位作了进一步沟通，对《意见》作了进一步的修改。截至2010年5月底，各成员单位全部完成会签工作。

    二、建立健全执行联动机制的重要意义

    建立健全执行联动机制，是基于对执行难问题长期深入思考提出的一项战略举措。大家知道，执行难问题一直是法院工作的难点问题，也是社会各界极为关注的热点问题。中央对解决执行难问题非常重视，针对执行工作先后下发过多个文件。中央领导同志对执行工作一直非常关注，曾多次作出重要批示。在各级党委领导、人大监督、政府支持和社会各界的配合下，全国各级法院为解决执行难问题做了大量工作。1999年以来，全国先后开展了四次较大规模的集中清理执行积案活动，执结了一大批疑难案、“骨头案”，执行难问题在一定程度上得到缓解。

    然而，经过近十年的努力，执行难问题仍然没有从根本上得到缓解：被执行人难找的现象依然存在；被执行财产难寻的局面仍未好转；应执行财产难动的情况仍很普遍；协助执行人依然难求；特殊主体依然难碰。执行难是社会多种矛盾在执行领域的集中反映，执行难问题一果多因，纷繁复杂。多年来的实践证明，单靠法院一个部门、只通过强制执行一种途径，执行难问题无法从根本上得到解决。只有在党委统一领导下，依靠有关部门的协助和配合，整合社会各方面力量，多管齐下，多措并举，合力攻坚，才是解决执行难问题的治本之策。

    正是基于上述认识，近年来，法院系统一方面立足内部挖潜，努力解决法院自身原因造成的执行难问题，同时积极推动形成党委领导、人大监督、政府支持、政法委协调、人民法院主办、社会各界配合的执行工作新格局。而要真正形成执行工作新格局，重中之重就是建立健全执行联动机制。通过执行联动机制，将消极、被动、单一的协助执行机制转变为积极、主动、多元的执行联动机制；将法院单打独斗的执行模式转变为以法院为主、各部门协作联动的执行模式；将单纯依靠强制执行的工作模式转变为强制执行与联动威慑并举的工作模式。

    三、执行联动机制若干《意见》的主要内容

    （一）明确规定了各成员单位的职责

    如《意见》规定，纪检监察机关对人民法院移送的在执行工作中发现的党员、行政监察对象妨碍人民法院执行工作和违反规定干预人民法院执行工作的违法违纪线索，应当及时组织核查，必要时，应当立案调查。对于党员、行政监察对象妨碍人民法院执行工作或者违反规定干预人民法院执行工作，以及拒不履行生效法律文书确定义务的，应当依法依纪追究党纪政纪责任。组织人事部门应当通过群众信访举报、干部考察考核等多种途径，及时了解和掌握党员、公务员拒不履行生效法律文书以及非法干预、妨害执行等情况，对有上述问题的党员、公务员，通过诫勉谈话、函询等形式，督促其及时改正。对拒不履行生效法律文书、非法干预或妨碍执行的党员、公务员，按照有关规定严肃处理。

    《意见》中还明确规定，综合治理部门应当将当地党委、人大、政府、政协重视和支持人民法院执行工作情况、被执行人特别是特殊主体履行债务情况、有关部门依法协助执行的情况、执行救助基金的落实情况等，纳入社会治安综合治理目标责任考核范围。建立健全基层协助执行网络，充分发挥基层组织的作用，配合人民法院做好执行工作。检察机关应当对拒不执行法院判决、裁定以及其他妨害执行构成犯罪的人员，及时依法从严进行追诉，并依法查处执行工作中出现的渎职侵权、贪污受贿等职务犯罪案件。公安机关应当依法严厉打击拒不执行法院判决、裁定和其他妨害执行的违法犯罪行为，对以暴力、威胁方法妨害或者抗拒执行的行为，在接到人民法院通报后立即出警，依法处置。公安机关还应协助人民法院查询被执行人户籍信息、所处地点，在履行职责过程中发现人民法院需要拘留、拘传被执行人的，及时向人民法院通报情况。协助人民法院办理车辆查封、扣押和转移登记等手续，发现被执行人车辆等财产时，及时将有关信息通知负责执行的人民法院。

    如《意见》规定了国土房管部门应当及时办理土地使用权、探矿权、采矿权、房屋等的查封、预查封和轮候查封登记；债权人持生效法律文书可直接向国土房管部门申请办理土地使用权、房屋变更登记，不需要再向法院申请强制执行。住房和城乡建设管理部门应当将房地产、建筑企业不依法履行生效法律文书义务的情况，记入房地产和建筑市场信用档案，向社会披露有关信息，促使被执行人自动履行义务。

    为充分利用人民银行开发的人民币银行结算账户管理系统查询被执行人的账户信息，《意见》明确规定，人民银行应当协助人民法院查询人民币银行结算账户管理系统中被执行人的账户信息，包括单位和自然人的账户信息，并将法院提供的被执行人不履行法律文书确定义务的情况纳入企业和个人信用信息基础数据库。为进一步强化金融机构的协助执行义务，并通过金融手段对被执行人施加压力，《意见》规定，银行业监管部门应当监督银行业金融机构积极协助人民法院查询被执行人的开户、存款情况，依法及时办理存款的冻结、轮候冻结和扣划等事宜；制定金融机构对被执行人申请贷款进行必要限制的规定，要求金融机构发放贷款时应当查询企业和个人信用信息基础数据库，并将被执行人履行生效法律文书确定义务的情况作为审批贷款时的考量因素。对拒不履行生效法律文书义务的被执行人，涉及金融债权的，可以采取不开新户、不发放新贷款、不办理对外支付等制裁措施。

    （二）明确规定了执行联动机制的启动和运行程序

    根据《意见》第19至第21条的规定，人民法院认为有必要对被执行人采取执行联动措施的，应当制作协助执行通知书或司法建议函等法律文书，并送达有关部门。有关部门收到协助执行通知书或司法建议函后，应当在法定职责范围内协助采取执行联动措施。有关协助执行部门不应对生效法律文书和协助执行通知书、司法建议函等进行实体审查。对人民法院请求采取的执行联动措施有异议的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当拒绝采取相应措施。被执行人依法履行了生效法律文书确定的义务或者申请执行人同意解除执行联动措施的，人民法院经审查，认为符合有关规定的，应当解除相应措施。被执行人提供担保请求解除执行联动措施的，由人民法院审查决定。

    （三）明确规定了执行联动机制的组织机构

    执行联动威慑机制的建立和完善是一项系统的社会工程，需要协调数十个不同部门，执行联动机制的有效运行，离不开强有力的组织机构。鉴于此，《意见》中明确要求成立执行联动机制工作领导小组，成员单位包括中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部、中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制工作办公室、国家发展和改革委员会、公安部、监察部、司法部、民政部、国土资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会等20个部门。领导小组下设办公室，具体负责执行联动机制建立和运行中的组织、协调、督促、指导等工作。各成员单位确定一名联络员，负责执行联动机制运行中的联络工作。

    四、执行联动机制存在的缺陷

    近年来为了解决执行难，至上而下建立了执行联动机制，形成了一些制度和规范性文件，运用执行的社会化力量，协助化解“执行难”问题，取得了一定成效。但也发现该制度不健全，还存在一些不足，影响了执行联动机制功能的最大发挥，其主要表现在以下几方面：

    （一）执行联动机制的相关立法不完善。目前执行联动机制的内容大多以会签文件，人大决议等形式，效力层级较低，规定原则较强。可操作性差。首先从《民事诉讼法》上来看，就只有第二百四十二条对金融机构配合法院执行对被执行人的存款查询、冻结和划扣进行了规定。再就是《民事诉讼法若干问题意见》中也只就金融机构协助执行进行了明确规定，但对其他机关或部门没有明确规定。其他关于执行联动机制规定也只有一些规范性文件和司法解释，其主要有中共中央转发的《最高人民法院关于解决人民法院“执行难”问题的报告》和中央政法委下发的《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》，而目前对于执行联动机制的相关法律和司法解释只有原则性规定，没有相对具体的规定，执行联动机制运行中出现的新问题、新情况往往找不到对应的法律规定和处理依据。尤其对于协助单位应当怎样协助执行，没有具体的实体和程序规定，对拒不协助执行如何认定和处罚等问题，法律规定不够明确，对有协助执行义务的单位缺乏约束力和操作性。另外就是有些部门为了部门利益，制定的一些规定不利于人民法院执行工作开展，也不利于执行联动。

    （二）有协助义务的单位缺乏协助执行的意识和积极性。执行联动机制中有协助执行义务部门一般是行政机关或者企事业单位，他们都有自己的本职工作，这些部门往往考虑得更多的也许是自己的部门利益，对法院要求协助执行工作，或者不配合，或者消极对待，协而不助，缺乏履行协助义务的意识和积极性，这主要体现在异地执行方面的协助执行。

    （三）执行联动机制有局限性，目前参与联动的单位仅限于本县。联动机制的实施仅限本县范围，还无法跨县区联动。

    （四）参与执行联动部门的法定义务缺乏制度性保障。具有法定协助义务的单位和个人不配合、不协调、刁难执行，甚至为被执行人通风报信，帮助其隐匿，转移财产，划拨人民法院冻结的款项。造成这种状况的原因很大一部分在于执行联动部门及其具体工作人员的法定义务缺乏制度性保障。协助执行人违反义务如何承担责任，现在的措施只有拘留和罚款，而如果协助执行人是相关部门的话，如果其不配合，对其进行拘留和罚款的阻力也很大。其次，就是协助执行人的法律意识不强，不认为协助执行是其法定义务，而是从行政级别出发，认为与法院都是平级单位，只是一个协助配合的问题。大量协助执行的单位不履行协助执行义务，导致财产不能控制，控制了财产也不能顺利办理有关财产权证照转移手续。

    （五）参与联动部门担忧秘密隐私泄露。联动机制是在不同的联动单位之间运行的，很多协助事项往往涉及执行工作的秘密和联动单位自身工作的秘密，以及被执行人的商业秘密，个人隐私或者人格尊严，联动单位有时因为惧怕相关的秘密，隐私泄露，从而影响到自身利益，所以对于协助义务的履行往往不太积极。

    五 、完善执行联动机制建议

    （一）完善相关立法，使执行联动机制有法可依。要建立长效的执行联动机制，首先就要有一套行之有效的法律制度，没有制度保障，执行联动也不能发挥正常的应有作用，所以应当对执行联动机制的相关法律规定应进一步完善。我认为执行的法律规定应当从《民事诉讼法》中独立出来，制定单行的《执行法》，并将执行联动作为一专章进行规定，对执行联动机制中的法院和有协助执行义务的单位和个人的权利义务及法律责任、工作程序进一步加以明确，使法院要求协助执行有明确的法律依据，有协助义务的单位和个人也能依法进行协助，提高执行联动机制的成效。其次还应当从刑事立法上进行修改，我国现行《刑法》第313条规定了拒不执行判决裁定罪，但该罪认定在司法实践中转让、转移财产的行为是在判决、裁定之后，那么在诉讼中或者诉前的行为是否构成犯罪，很值得探讨。就以交通事故为例，事故发生后、诉讼前、诉讼中，判决前，如权利人没有申请财产保全的，在这一段时间期间，被执行人完全有时间和可能转移财产逃避执行，当执行过程中发现转移财产，但在执行时却无可供执行的财产，就应当认定为有能力执行而拒不执行，依法追究刑事责任。因此，建议对《刑法》第313条修改为“逃避和拒不执行判决裁定罪”，加大对逃避执行和拒不协助执行行为的打击力度。

    （二）进一步加强执行联动机制的宣传，建立执行联动考核和监督机制。人民法院执行工作不能认为是法院一家的事情，应当充分发挥党委、人大、政府、法律监督机关职能，强化执行监督。法院执行工作要积极争取当地党委、人大、政府、政协的支持。首先就是要不断加大对执行联动机制的宣传，提高各级党委、人大和政府关心、支持法院执行工作的意识，督促有协助法院执行义务的单位和个人履行应尽的义务，提高全社会维护司法权威和法律尊严的意识。其次要建立协助执行义务单位和被执行人为特殊主体案件执行的考核和负责人谈话制度、督促制度。从上到下建立综合目标考核一票否决制度，党委、政府将履行判决义务和协助法院执行纳入社会治安综合治理考评范围，对有履行人民法院生效裁判义务却不履行、有协助义务却不协助的，实行“一票否决”，并确定为社会治安综合治理不合格单位，对有协助义务单位拖延执行、给当事人通风报信、串通被执行人隐匿、转移财产的，除承担民事、刑事责任外，还应当承担行政责任，并将协助和履行判决情况纳入干部晋升等考核内容之一。如被执行人为特殊主体行政事业单位，单位不自觉履行生效判决、裁定的被人民法院强制执行的，主要领导或者直接责任人在三年内不得晋升和提拔；被执行人为人大代表的，人大负责督促后，再不履行判决裁定的，可以劝其辞去人大代表职务或不得参加下次代表候选。只有在制度上设定责任和惩罚措施，才能保证执行联动的顺利实施。

    （三）完善执行案件信息管理系统，运用科技手段解决执行难的问题。现在执行难一方面就是人难找，财产难查，最高法院于2007年1月1日起在全国法院系统推行全国法院执行案件信息管理系统，该系统在强化执行工作监督管理的同时，满足了执行威慑机制的需要。但是这还远不够，建议将此系统与银行、公安，房管、车管、工商等相关信息系统充分连接，达到信息资源共享，人民法院专门机构负责管理和使用这些技术系统，办案机关在自己机构能够查到被执行人的银行存款、企业、个人信息、财产状况，减少执行案件的办案成本，缩短办案时间。其次建议利用高科技手段帮助人民法院法院找人和查财产，在省、自治区、直辖市人民法院建立对被执行人的通讯定位系统和被执行人活动轨迹分析中心，通过这两项措施，让被执行人活动和交易始终掌握在人民法院资料中，从而解决人民法院执行过程中人难找，财产难查的执行困境。

   （四）建立个人和法人信用系统。据资料记载，中国在欧洲某国一留学生，在学校学习期间，因乘坐地铁有两次逃票记录，后来该学生毕业后，在该地区应聘时，但用人单位从其个人信用档案中查询到有两次逃票记录，所有企业均不招用。这足以说明，国外的个人和法人信用系统建立较完善，一旦有不信用记录，将影响你一生，这样将会促使每个人最大程度讲信用。在我们国家一部分公民和法人信用缺失，被执行人不诚信，转移财产、逃避执行现象仍然存在。因此，建立个人和法人信用系统很有必要，可是现在企业信用系统在工商和建设管理部门已经建立，但还不完善，建设管理部门的信用系统只限于市一级，且不能让共众查询，其个人信用系统除金融机构已经建立，其他机构没有建立，但金融机构的个人信用系统不能对外查询。因此，我认为应在全国范围内建立公民和法人信用系统记录，公民和法人信用系统均由工商行政管理部门的信息中心进行管理和查询。

    （五）对被执行人不履行判决和裁定的，对其活动进行限制。如果公民、法人在银行有不按期归还贷款和司法机关有不履行法院生效判决的，金融机构不允许申请贷款、购买股票、基金和其他有价证券，房管、建设部门不允许进行房地产交易和工程投标，车管部门不为其办理车辆买入和卖出的手续，公安部门不允许出境，工商部门不得为其注册成立公司或担任公司股东、高级管理人员，使其被执行人的活动受限。其次要完善媒体公示制度，促使被执行人自觉履行生效法律文书。人民法院对被执行人送达的执行通知书在规定履行期限没有履行义务的， 对被执行人进行媒体公示，确定为不讲信誉的人，将其姓名、生效法律文书的案号、执行依据、被执行人应履行的具体法律义务等事项，在报刊、互联网、广播电视电台等新闻媒体上公布。但媒体曝光应严格把关，制定公示程序，经承办法官提出建议、执行局长审核、主管院长批准后方可交有关部门公示。公示前要向被执行人发出预告通知书，告知其“如不按期履行生效法律文书确定的义务，法院将依法进行公示”，公示信息应及时更新，对已履行义务的和主动与申请执行人达成和解的案件的被执行人法院应及时删除。

    （六）设立以财政保障的执行救助基金为主，其它资金为辅的执行救助机制。对申请人为特殊困难群体的案件在执行过程中，由于被申请人无履行能力，而给申请人的一种救助，这一制度的建立有利于缓解执行难，同时能够保护弱势群体的合法权益，也解决了一些实际问题，维护了社会的稳定。但现在执行救助基金投入资金太少，资金来源渠道有限。因此，我认为执行救助基金纳入政府财政预算，由政府按照财政预算拨款用于当年的执行救助；其次政府发出倡议，由社会各届自愿捐款设立执行救助基金，减轻政府财政负担。政府制定救助基金的管理和使用办法，严格审批程序，在财政部门设立司法救助科专门管理基金，负责基金审核和发放。一般申请执行救助的应由人民法院在执行措施穷尽后，被执行人仍然无可供财产执行的，执行法官提供调查材料和意见并经院长批准，然后由人民法院报财政部门的司法救助管理科进行审核和发放。但在制定救助基金的管理和使用办法的时候对申请的对象和被执行人的对象应进行严格限制，防止基金适用不当。另外就是对实施执行救助的执行终结的案件人民法院依职权每年恢复执行一次，如果被申请人有履行能力后，人民法院应当继续执行，将执行到位的案款归还执行基金，以保障执行救助基金能循环使用。

    （七）突破地域的限制，在全市、全省及全国推广运用。建立全国性大联动，这样使联动机制有更广阔的实施空间，更有利于操作运行，更有利于解决执行难问题，更有利于整个诚信社会建立。特别是建立金融机构异地查询，冻结，划拨制度。从现有的物质基础，技术条件来看，几大银行都实行全国联网，已不存在物质技术上方面的障碍。

    （作者单位：云南省临沧市永德县人民法院）