2007年1月8日，原告张羽与国有中牟县林场签订国有林地承包合同，为响应郑州创办生态城的号召，原告张羽在承包的198亩土地上和32亩荒地上种植了2万多颗杨树。2008年3月，经原告张羽申请，中牟县郑州林业主管部门多次勘察验收，将农场列入防沙治沙工程中。2009年1月19日，中牟县林业局向原告张羽发放了第一年防风固沙占地补助款39100元，因此，原告张羽认为自己的种植的林木类型为防护林。，原告张羽按照有关规定应将自己的林地报人民政府审批规划林中类型，中牟县人民政府却不予答复。