“中国有着数千年的‘官本位’意识形态的传统,要在这样的土壤中移植一种‘民可以告官、民可以告倒官’的行政诉讼制度,更需要培植和彰显关于该制度是合法正当的理念,因为它与民众的合理预期有巨大的反差”。[1]

    1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》，标志着我国行政法治建设进入了一个新的历史时期。《行政诉讼法》的实施，给普通群众开辟了一条纠正行政机关违法行为、保护自身合法权益的道路，使人民法院有依据对行政机关行为的合法性进行审查，监督纠正行政机关的违法行为。

    但是我们应该也要意识到，由于我国行政诉讼制度建设起步晚、发展慢，还存在着许多的问题，亟待解决，尤其是对原告人权益的保护还有待加强，以下笔者就我国行政诉讼中对原告权益保护问题进行探讨，供批评指正。

    一、我国行政诉讼中原告权益保护的不足

    （一）行政诉讼原告资格的局限性

    《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十四条可以看出行政诉讼的原告必须是认为其合法权益受到具体行政行为侵害的人、而且必须是与具体行政行为具有法律上利害关系。因此，享有原告资格必须具备以下条件:第一，必须是公民、法人或者其他组织；第二，与具体行政行为有法律上利害关系；第三，认为其合法权益受到具体行政行为的侵害。

    但是《行政诉讼法》对“法律上的利害关系”，并没有做出具体的说明，也没有相关的司法解释阐述；而《宪法》规定的公民众多的权利受到行政侵害时，并没赋予公民起诉的权力，比如说受教育权、政治权等等，规定的“合法权益”受到侵害，仅仅指的是人身权与财产权；对公益性诉讼没有具体的规定等等。

    （二）行政诉讼受案范围过窄

    《行政诉讼法》第十一条列举了八种人民法院受理公民、法人和其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼，同时又在第十二条列举了四种人民法院不受理公民、法人或者其他组织提起诉讼的事项。

    但是《行政诉讼法》列举的八种受理范围有限，并不能囊括所有的行政侵权行为，对公民维权不利，而在例外情形中，又把行政抽象行为与行政终决行为排除在外，而抽象行政行为因其对象的普遍性、效力的持续性、准立法性，较其他违法的具体行政行为而言更具危害性。“可以说，把抽象行政行为排除在司法审查范围外的行政诉讼制度是一个残缺的救济制度，也在相当大的程度上剥夺了司法的释法能力和权限，极易造成司法判决的不统一，也就进而导致了公民在宪法上的平等权遭到侵蚀。”[2]把这两个对公民有着重大影响的行政行为排除在行政诉讼范围之外，大大的缩小了行政诉讼受案范围，是对公民维权的不公。

    （三）行政诉讼管辖不合理

    我国《行政诉讼法》第十三条、十四条、十五条、十六条规定了我国行政诉讼管辖的基本原则：以基层人民法院管辖第一审行政案件为主，以其他上级法院管辖第一审行政案件为例外。其中中级人民法院管辖的第一审行政案件为：确认发明专利权的案件、海关处理的案件；对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；本辖区内重大、复杂的案件。高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

    但是我国现状是“官大一级压死人”，同级别的法院在行政级别低于同级政府，而且在人事、财政等各方面都要受制于同级人民政府。人民法院在行使审判权时，难以避开人民政府的影响，对我国行政诉讼有着重大不利影响。

    而且，“从法官自身而言，其能力、素质参差不齐，身份地位同时缺乏法律保障，在面对种种诱惑和压力时，难以做到正气凛然、一身坦荡，进而导致法律守护者很难有决心和信心站在公正的立场上进行裁决”。[3]

    （四）生效裁判文书的执行现状堪忧

    人民法院的执行工作是法律实施的最后保障，也是最有效的手段，通过执行可维护当事人的合法权益，保护国家和集体利益，确保社会公平正义。

    而目前来看，“执行难”是我国各个法院面临的重大问题，而行政诉讼的执行，又因其特殊性，变得更加艰难。具体来说主要是司法不独立所造成的，法院受行政力量的影响较大，再加上法院执行力量的不足，行政诉讼执行率一直偏低。

    二、应该做出的努力：完善原告权益的保护

    （一）扩大可提起诉讼的原告范围

    首先，我国行政诉讼法规定，提起行政诉讼的原告必须与具体行政行为有法律上的利害关系，但是法律上的利害关系，定义不明确，时常模糊不清，故将原告资格的确定以“单一的事实损害标准”为据，即非“法律上”的，这样比较容易确定，“只要某个公民、组织能够证明其与被诉行政行为具有别人所不具备的利害关系,或具有某种特殊权益,那么,就应当认为其与行政行为具有利害关系。”[4]这样一来，有利于原告诉讼资格的确定。

    其次，扩大合法权益受侵害的范围，将公民的受教育权、政治权等纳入行政诉讼，甚至还可以将行政机关内部受到上级、领导处分的工作人员纳入行政诉讼范围之内。

    最后，规范和扩大行政公益诉讼的原告范围。可以通过立法把以下几类纳入原告范围之内。

    第一，受害人。是其利益直接受到行政行为的侵害，被诉行政行为也同时损害或威胁到社会公益而提起诉讼，要求保护私益和公益的公民、法人或组织;第二，普通群众。与行政行为虽无直接的利害关系，但其利益因为公益受到损害而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织;第三，特别组织。一些负有公益职责有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼的组织。第四，检察机关。2005 年的《行政诉讼法修改建议稿》，已将检察机关纳入行政公益诉讼原告之中。检察机关可以通过两种方式提起行政公益诉讼，一为直接诉讼，二为支持诉讼。检察机关可以根据案件的具体情况来做出选择。不管哪一种，让检察机关成为公益诉讼的原告，比前述任何一种主体都更具威慑力，更具有效性，更能从根本上促使行政机关来依法行政。

    （二）扩大行政诉讼受案范围

    薛刚凌教授在所著的《行政诉权研究》一书中提到,从社会发展的趋势及民主的要求来看行政相对方的权益应当包括4个部分,即：“人身权和财产权；发展权包括受教育权、劳动权、休息权、择业自由权以及环境权等；行政帮助权；行政参与权；平等权；与政治自由相关的权利。”[5]因此,合法权益应当是相当宽泛的,不应仅局限于人身权和财产权。笔者认为现阶段我国应该从以下几个方面扩展行政诉讼受案范围：

    1.将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围

    我国宪法没有赋予人民法院对抽象行政行为进行审查的权力，但是我国宪法间接地对抽象行政行为进行规范监督，我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉或者检举的权利。”现行《宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”显然，行政机关的抽象行政行为如果违反宪法和法律，就必须依法加以追究。

    这一宪法原则的意义就在于排除行政机关的抽象行政行为不受法律控制的可能性，为以后对抽象行政行为提起诉讼提供了依据。宪法具有最高法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。这样抽象行政行为在实施过程中，对公民、法人和其他组织合法权益侵害时，公民、法人和其他组织可以根据宪法赋予他们的权利与其对抗，即维护了宪法的最高尊严，也保护了自己的合法权益。

    根据我国《行政诉讼法》第二条和第十一条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第二款又明确人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。显然，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命定等抽象行政行为具有不可诉性，这样就不符合我国依法行政的基本原则。即行政法治的核心是依法行政，抽象行政行为当然应该依法作出，其是否合法应该由司法机关进行判断。“没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人自由和权利就缺之保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力”。[6]抽象行政行为将受到审查，违法被宣告无效；具体行政行为也会因为依法违法的抽象行政行为被宣告无效，行政机关行为时就会周密地论证行为的合法性和合理性。这样，司法审查的威慑力就能有效的预防违法抽象行政行为的作出，有效的避免规范性文件互相冲突导致失控状况，促进行政法治的实现，对抽象行政行为的司法审查是有必要的。

    2.将行政内部行为、行政终决行为纳入行政诉讼范围之内

    我国行政诉讼法第十二条第三、四款规定人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

    行政机关与工作人员、事业单位与所属人员发生纠纷的案例屡见不鲜，但是由于行政内部行为的不可诉性，导致普通工作人员只能通过申诉等进行权利的保护，相对人只能通过不断申诉，那就是剥夺了相对人完整的诉权，使得权利受害人很难维护自己的合法权利。若司法机关得以进入行政机关内部进行监督与救济，必将是受害人权利人的福音，而且也能在一定程度上打击行政独裁、防止腐败的发生。但是我们也要注意司法权的介入要谨小慎微，不得过度干预，同时避免对实体部分的审查，并且要在穷尽其他行政救济的情况下才能进行。

    行政终决行为主要有以下几种情形：

    第一，省级人民政府的自然资源权属复议决定；第二，国务院的复议决定；第三，出入境管理法规定上级公安机关的复议决定为最终裁决。

    但是我们应该注意到，虽然说行政终决行为带来了一些便利性，使得行政行为能在短时间内得以终结。但是同时也是对行政相对人的一种不公，法律剥夺了相对人的诉权，也是违反宪法法律的精神。因此把行政终决行为纳入行政诉讼的受案范围是很有必要的。

    3.合理分配行政诉讼管辖级别

    （1）取消基层法院作为一审管辖法院的制度，提高行政诉讼一审的管辖级别。

    在我国现行体制下，基层法院作为第一审管辖法院显得“力不从心”，因法院无论是人事，还是财政都要受制于政府，而且人民法院行政级别也低于同级政府。这就导致了法院在办理行政案件时底气不足，一个行政案件，一些“领导谈话”、“领导指示”，往往得办案人员难以做出公正公平的判决。因此，提高行政诉讼一审管辖级别至关重要。行政案件数量不多，即使提高行政诉讼管辖级别，也不会给中级人民法院工作带来太大的压力。

    根据我国现行行政诉讼管辖，应该以中级法院作为一审管辖为原则，坚持上级法院审理下级行政案件不动摇，最高法院管辖行政一审案件为例外。

    这对于保护原告的诉权而言具有十分迫切的现实意义，它有利于消除原告的惧怕心理，有利于卸去法官的后顾之忧，为法院处理案件提高权威性。

    （2）建立合理的异地管辖制度。

    近年来，为了有效排除、预防审判干扰，最高法明确要求各地法院根据个案具体情况，采取异地审理的做法。省部级高官腐败跨省异地审理，厅局级干部腐败案件省内异地审理，已是相对固定的司法惯例。实践证明，这些年来审理的异地管辖案件都取得了非常好的效果，异地审理最大程度防止了地方权力妨碍审判的独立性和公正性，有效排除了案件查处中的各种干扰和阻力。而对于行政案件而言，也可以实行实行异地管辖制度。

    2014年5月7日，河南省高级人民法院制定了《河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖问题的规定（试行）》，列举了以下几种行政异地管辖案件：

    第一，以县级人民政府为被告的案件，除依法应当由中级人民法院管辖的以外，由被告所在地之外的基层人民法院管辖；第二，中级人民法院管辖的以同级人民政府为被告的案件，由被告所在地之外的中级人民法院管辖；第三，环境保护行政案件。

    笔者认为这是我国行政案件异地管辖制度构建的有力现实依据，是法院在审理行政案件过程中摸索的结果，应该在此基础上加以推广，并逐步建立起行政案件的异地管辖制度。具体来说要坚持“异地异审”原则、赋予原告充分选择权原则和“独立审判”不受干扰原则。

    4.规范法院搜集调查证据的权力

    行政诉讼当中，人民法院可依职权收集调查证据是对当下原告搜集证据能力不足的补充，对查清案件事实有着重要作用。行政诉讼法第三十四条规定“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”第三十五条“在诉讼过程中，人民法院认为对专门性问题需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定；没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定。”第三十六条“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。”

    以上可见，行政诉讼法赋予法院调查取证，鉴定证据和保全诉讼证据的权力，但是并没有很具体的规定，或者列举出某种具体的情形下法院必须依职权搜集调查证据，进行鉴定，采取证据保全措施。行政诉讼法对此都是采取了“有权”、“认为”、“可以”等字眼，这就给法院的职权取证活动留下了过度扩张的空间，留给法院过大的自由权。有可能造成这么一种现象，该由对原告有利的证据原告没有能力取证而申请法院取证的，法院“认为”没有必要而没有去，反而一些对原告本身不利的，法院却“认为”有必要而积极依职权搜集证据。使得原本在取证方面势单力薄的原告陷入更加困难的境地。

    另一方面，我国《行政诉讼法》及有关司法解释对于行政诉讼人民中法院怠于行使调查取证权缺乏相应的监督和制约机制。

    《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条规定了三种原告可以申请法院调取证据的情况。但是原告向法院申请后，对于具体事实的认定并没有规定具体的程序或者一定的标准，特别是第三项“确因客观原因不能自行收集的其他证据材料”，原告要如何证明确实不能自行收集证据以及需要证明到何种程度。如果原告申请后，法院怠于行使调查取证权导致原告败诉，那么原告可以采取何种方式保障自己的行政诉讼举证主体地位呢？我国现行立法规定中没有对此做出具体的规定。

    因此，对于行政诉讼过程中人民法院的调查取证行为，可能会损害原告举证主体地位的，我们有必要通过立法对人民法院的职权取证行为发生的“必要条件”予以一定的界定；对人民法院可能的怠于行使调查取证权，特别是在原告申请其调取证据材料的情况下，在立法上予以一定程序上的制约机制。

    5.建立独立、高效的执行队伍

    生效判决得不到执行，尤其是行政案件执行的不到位，使人民对法律的信仰下降，使法律的威严受到冲击。因此建立起强大的执行力量迫在眉睫。

    2000年9月30日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》，对我国法院执行机构的改革提出了建设性的指导意见。从此全国各地陆续地将执行庭变成了执行局，也表现了法院对执行工作的重视。而且随着“执行难”问题的突出，各个法院也在想方设法地加强执行力量的配置。但是这一系列的措施，不能从根本上解决“执行难”的问题，归根结底是因为没有改变由法院负责执行的既定模式。

    笔者认为，将执行工作从法院分离出来，建立单独建制的执行机关（如执行局），独立承担执行工作任务，是解决“执行难”的有力举措。在国外，很多国家的法院仅是审判机关，集中力量审判案件，法院不管执行，有单独的机构进行生效判决的执行。这种制度，已成为西方国家的通例。

    同时，对于我国来说，为克服地方保护主义的影响，执行机关应当实行上下级机关垂直领导关系，参照国税等中央直属单位的管理模式，人、财、物统一由中央直属管理，不受地方党政机关的领导和制约。根据各地执行工作量的不同，对各个执行机关配备充足的执行力量，建立起高效的执行队伍。

    【注释】

    [1] 马杯徳:《行政诉讼原理》,法律出版社2003年4月版，笫56页。

    [2] 何海波：《行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史》，载《北大法律评论》，2001年第2期。

    [3] 崔更国，李培志：《关于行政诉讼管辖制度的思考》，载《石家庄铁路职业技术学院学报》2005年第4期。

    [4] 江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月版第157页。

    [5] 薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年5月版第20页。

    [6] 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年5月版第566页。

    （作者单位：湖南省城步县人民法院）