加强对人民调解工作的指导，建立农村多元化纠纷解决机制是一个不断探索、不断完善的过程。几年来，基层人民法院指导人民调解工作虽然取得了长足的进步，但与审判形势和构建和谐社会的要求，特别是与经济社会快速发展的需要还有一定的差距，在思想认识、组织建设、经费投入等方面，仍需不断的完善和提高。

    一、基层人民法院指导人民调解工作中存在的不足

    （一）对农村多元化纠纷解决机制这一趋势认识不到位，对法院在新的机制中的主导地位自我认同度不高

    在建设“以诉讼程序为主导、多种纠纷解决方式并存”的农村多元化纠纷解决机制的进程中，处于主导和指导地位的基层人民法院的作用至关重要，只有解决好认识上的问题，基层人民法院才能找到自己的位置，发挥应有的功能。但以目前工作的现状表明，受传统观念的影响，法院仍把自己单纯定位为案件的审判者，对人民法院功能的拓展、角色的转换思考不够，甚至不予认同，对人民法院参与多元化纠纷解决机制，尚存在“种了别人的地、荒了自己的田”的模糊思想，从思想上把自己从多元化纠纷解决机制中孤立出来。这与人民法院在基层组织心目中的位置形成强烈的反差。

    （二）基层人民法院对自身审判、执行事务之外的事务关注不够

    多元化纠纷解决机制应是由人民法院主导，主体上多元、联系上紧密、功能上互补、程序上衔接的运作体系。在这个体系中，人民法院通过功能的衔接与整合，对大调解机制调解主体予以必要的指导与监督，实现引导中的指导和支持中的监督。在实践中，基层人民法院表现出诸多与多元化纠纷解决机制不相适应的地方。一是与人民调解机制联络不畅、范围不广，缺乏正常的联系沟通渠道，工作联系的紧密程度往往取决于彼此间熟悉程度。彼此双方熟悉的多联系，彼此不熟的少联系或不联系。即使有联系，也往往局限于个案的接触上，关系凸现明显的非正式性和不规范性。这与多元化纠纷解决机制所要求的联系紧密、程序衔接是不相适应的。二是偏面理解法院职能，对诉讼案件之外的纠纷表现出不关心、不支持、不插手的态度，把审案断案作为法院的唯一职责，对非诉纠纷的处理参与不够或被动参与。这与基层组织在调处矛盾中急需法院指导、帮助、配合的现状形成强烈的反差。三是联动大调解机制调解主体解决纠纷的能力不强。在纠纷解决过程中，习惯于单面作战，不善于借助诉外力量开展诉讼调解，也不愿意帮助大调解机制调解主体开展诉外调解。特别是在面对重大矛盾纠纷、单独调解很难奏效的情况下，基层人民法院组织、协调，主持多个纠纷解决主体共同调处矛盾的意识不强，措施不力，致使法院在调处纠纷中的主导地位难以体现。

    （三）基层人民法院人员、经费不足，没有足够的人力、财力、物力投入到指导人民调解工作中去

    开展指导人民调解工作离不开必要的办公条件和经费保障。但基层人民法院人少案多、经费不足，矛盾比较突出，特别是自实行收支两条线以来，由于经费保障制度尚未完全构建，基层法院及其派出人民法庭往往面对办案经费极其紧张的局面，根本无力承担开展指导工作必需的差旅费、培训费、法律资料费，在一定程度上制约了指导工作的开展。

    二、解决问题的意见和建议

    （一）进一步提高对指导人民调解工作重要意义的认识

    当前，我国社会正处于快速发展的黄金时期，也是各类矛盾的突显时期，各种群体性事件的增多，涉法涉诉上访频繁，成为影响社会稳定和经济发展的不可忽视的现象。人民调解工作具有成本低廉、就近就便、快捷灵活、标本兼治的特点和优势，是解决经济发展中各类矛盾最有效的工具，是把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态的“第一道防线”。基层人民法院要在总结自身工作经验的基础上，进一步提高对指导人民调解工作重大定义的认识，进一步坚定搞好人民调解工作的信心，为社会稳定、为经济社会的快速发展再立新功。

    （二）坚持对人民调解员的定期业务培训制度

    基层人民法院应与地方司法行政机关配合加强辖区人民调解员的培训。经地方司法局精心挑选和严格考核出来的专职、兼职人民调解员，均要定期集中到法院参加业务培训班。培训课程由人民法院派员授课指导，承担法律业务的培训任务，讲解有关法律法规、辅导、传授调解经验，不断提高人民调解员的法律水平、政策水平和工作能力，帮助人民调解委员交流人民调解工作经验，分析疑难纠纷。

    （三）坚持与人民调解员定期联络沟通制度

    （1）基层人民法院要充分发挥人民法庭的作用，要以人民法庭的巡回办案点为依托，与辖区内镇、村两级的人民调解委员会、人民调解员建立良性互动关系。通过选择典型案例，以案释法，组织观摩开庭等方式指导人民调解员进行案件调解，并对人民调解委员会主持达成的调解协议予以审查，发现有违背法律、法规和政策的，予以纠正。

    （2）要定期召集人民调解员到巡回办案点，召开指导人民调解工作例会。法官与人民调解员一起研讨民事调解的理论，总结实践经验，点对点就人民调解员个案调解过程中遇到的法律问题予以解答，通过面对面的形式，总结经验教训，查找不足，制定改进措施，互相促进调解水平的提高。这样一方面可以让人民调解员观摩或参与案件的调解过程，为人民调解员提供学习、提高的机会，同时结合实际，指出人民调解委员会、人民调解员在调解工作中存在的问题，通过司法建议的形式，向人民调解组织提出改进工作的意见和建议。另一方面可以促进法官与人民调解员之间的信息沟通联系，及时掌握辖区内民事案件的案发和调解进度，特别是对农村的土地承包、山林权属、婚姻家庭、财产侵权、民间借贷等有可能涉及到群体性的纠纷，通过人民调解员的信息沟通，早发现、早了解、早预防，有针对性地开展工作，争取把矛盾解决在萌芽状态，对化解矛盾纠纷起到了积极的作用。

    （四）以开展巡回审判活动为契机，强化对人民调解员业务指导

    （1）应当坚持把进村入户巡回审判与实践指导人民调解相结合

    在巡回办案过程中，法官应有意识地挑选辖区农村具有常见性、代表性的案件，例如婚姻家庭纠纷、人身损害赔偿纠纷、土地承包经营流转纠纷等常见民事纠纷案件，邀请当地人民调解员到庭参加旁听，现场学习法官的调解方法和调解技巧，提高实践能力。此外，要进一步完善远程签章、巡回立案、预约办案、休息日办案等便民诉讼措施，以巡回办案点为依托，继续深化和推行巡回审判方式，根据工作实际组建巡回法庭，面向农村、面向基层、面向群众，实现就地立案、就地审理、当即调解、当即结案，克服交通不便等艰苦条件，深入到边远山区，进村入户，就地办案，上门立案，预约审理，把法制宣传教育和提供诉讼便利灵活结合起来。

    （2）要做到指导工作制度化

    要求巡回办案的法官每月至少安排一次到所联系镇、乡的司法所指导工作，每季度至少旁听一次镇、乡的专职调解员的调解观摩活动，每半年至少安排一次全县镇、乡的专职调解员集中参加典型案件的开庭旁听，每年在司法局组织的全县各镇、乡专职调解员集中培训时安排一堂专题讲座。通过上述途径，有效地促进了人民调解员调解水平的提高。也提高了法官做好指导工作的能动性，确保指导人民调解工作的有序开展。

    此外，人民法院要与司法行政主管部门一起帮助人民调解委员会建立一整套工作制度，完成人民调解组织工作的制度化、规范化建设：明确规定调解案件的登记、调解方案、调前告知、调处准备、调查取证、调解辩论等调解程序；明确调解内容制作调解书应包括纠纷当事人基本情况、争议事项、协议内容等事项，帮助人民调解组织规范运行机制、工作程序和制度；明确各调解组织的工作任务、职责。通过这些措施，使人民调解组织走向制度化、规范化。

    （3）建立案件的汇报、通报制度

    一是定期向辖区党政部门汇报工作，征求他们对法院工作的意见和建议，争取他们对法院各项工作包括指导人民调解工作的理解和支持。法院党组领导可以利用每年的两会期间，就本院所办理的可能影响社会稳定的案件以及存在不稳定因素的当事人，及时向辖区党委、政府、人大和人民调解委员会进行通报，使党委、政府、人大和人民调解委员会增强预警机制和协作能力，共同努力，防止矛盾激化，维护社会稳定。

    二是设立专项案件通报制度，就人民调解委员会或人民调解员所调结的民事纠纷，当事人起诉到法庭，请求履行调解协议、请求变更调解协议、请求撤消调解协议以及请求确认调解协议无效的案件，向先前调解该案的人民调解委员或人民调解员通报，通过人民调解委员或人民调解员做进一步的工作，促进案件的调解结案。

    （4）加大法制宣传力度

    要积极围绕审判工作，坚持联合辖区的政府部门、行政部门、司法部门，以及人民调解委员会进行法制宣传，在辖区的中小学、社区、村委会、厂场建立法制宣传联系点，定期到联系点开展上法制课、出版法制宣传专栏、开模拟法庭、举办专题讲座等维权活动，通过就案讲法、开展法律咨询、发放法制宣传资料等，多形式、多途径宣传法律，对广大人民群众进行普法教育，逐步提高群众的法律素养。

    （五）积极介入人民调解员的选拔，确保选人的“高质量”

    人民调解员肩负着调解民间纠纷、维护社会和谐的使命，只有具备一定的素质和能力，才能胜任人民调解工作。《人民调解法》第十四条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。”在经济社会不断发展和变化的情况下，人民调解的触角不断延伸，调解民间纠纷的难度和要求越来越高，人民调解员应当适应发展变化，掌握一定的知识，不断提高履职能力，更合理、更合法地化解矛盾纠纷。而由于人民法院肩负着指导人民调解工作的重任，在人民调解员的选拔上可以适当给予人民调解委员会一些意见和建议。也就是说人民法院要在对辖区内的人民调解组织现状作一个全面的调查了解后，将结果向当地党委政府反馈并将自己的意见和建议一并反映，争取当地党委和政府的支持，会同司法行政部门调整和整合辖区内的人民调解组织，选调在当地群众中威望高、人品好，有一定工作能力和法律知识的人员担任各级人民组织的调解员。

    （六）积极与辖区党委政府沟通，落实人民调解组织的工作规范化、正式化

    一是通过与当地党委、政府的协调沟通，争取当地党委政府的支持，在各村民委员会办公场所专门设立一个人民调解委员会的调解场所，配备必要的办公桌椅，切实解决人民调解委员会无调解场所的困难和不便，实现调解方式由流动性调解变为流动性与固定性调解相结合的转变。

    二是要与当地党委政府多反映人民调解委员会地位的重要性，争取当地党委政府支持，将人民调解组织所需经费列入年度预算，保障人民调解组织经费落实，充分调动调解人员的工作积极性，使人民调解委员会工作走向正常化。

    三是利用人民法庭的资源优势，落实人民调解组织的网络化。人民法庭是基层人民法院指导人民调解委员会的主要力量，人民法庭要充分利用自身优势，配备专门人员，保障人民的调解工作能正常开展，建立人民法庭——各乡镇司法所—乡镇人民调解委员会—村民调解委员会—人民调解员的全方位的民间纠纷信息网络。人民法庭要完善与各级调解委员会的联系，建立情报互通制度，定期或不定期召开会议，分析存在和潜在的民间纠纷，研究工作对策，不断提高人民调解委员会的工作效率。

    （七）基层人民法院在审理涉及人民调解协议的案件中，要严格把握完善对涉及人民调解协议的诉讼审查

    人民法院审理此类案件是以监督的形式对人民调解委员会实施指导，目的在于将人民调解组织的活动纳入法制化轨道，有利于人民调解组织改进工作，提高业务水平、提高调解质量。因此，对经人民调解组织调解达成协议后，当事人提起诉讼，要求履行、变更、撤销和确认人民调解协议的案件情况及时向人民调解组织通报，对人民调解结果不正确、不合法的案件，不能以通过司法程序纠正而了事，人民法院要在案件审理终结后将生效的法律文书转达原承办的人民调解委员会，而且及时向人民调解员指出存在的问题，提出建议和具体的改进措施，使人民调解员在今后的工作中举一反三，正确地调处民间纠纷。如有些人民调解员在调处案件中，不太注意做证据保全工作，完全靠口头叙述来做笔录，在第一次调解不成，做第二次调解当事人往往反悔，推翻了原来的陈述，而证人思前顾后又不愿意作证，致使无法起到预期的效果。人民法院应当紧密结合审判实践，就此类问题对人民调解委员会作出正确指导，以有效提高人民调解协议的成功概率。对人民调解组织依据法律、道德、风俗和习惯等社会规范促成当事人自愿达成协议的，人民法院应给予大力支持，以提高人民调解的公信度。

    （八）对人民调解委员会的业务指导要注意把握尺度

    在对人民调解委员会的指导中，人民法院要充分意识到人民法院对人民调解委员会的指导是业务上的指导，不是领导。对人民调解委员会只是有针对性的开展业务指导工作，不能代替或变相代替人民调解委员会开展调解工作，绝不能直接对人民调解委员会正在调解的案件发表具体的处理意见，只能是针对一般性法律问题和调解技巧进行指导，正确理顺两者之间的关系，以防止当事人对人民法院产生误解，影响到当事人诉讼权利的行使。

    总之，指导人民调解委员会的工作是人民法院的一项重要职责，我们要纠正支持和指导人民调解委员会是“种了别人的地，荒了自己的田”的错误思想，把握好法院与辖区内各级人民调解组织的关系，把握好诉讼调解与人民调解的关系，在指导人民调解委员会中不缺位、不错位、不越位，充分发挥人民调解委员会的工作特点，共同构筑好解决矛盾纠纷的第一道线。

    （作者单位：广西灵山县人民法院）