【内容提要】中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康对全国政法工作作出战略部署，要求各级政法机关深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。三项重点工作中，社会矛盾化解是政法机关的基本职责，公正廉洁执法是对政法机关的必然要求，而把政法机关也作为推进社会管理创新的重要主体，其含意深刻，因为这标志着中央对政法工作的认识达到了一个新高度。以此为标志，政法工作将更加重视解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。如何根据当前社会管理中出现的新情况和新问题，找准人民法院在推进社会管理创新中的角色定位，确定其路径选择，则成为当前各级法院都必须要认真思考的重大问题。本文拟就上述问题做一些粗浅探讨。

    【关键词】人民法院 社会管理创新 角色定位 路径选择

    引言

    “当代中国正经历着空前广泛的社会变革。这种变革在给我国发展进步带来巨大活力的同时，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”胡锦涛总书记在“七一”重要讲话中，作出了清醒和精彩的论断。他强调要遵循社会发展规律，主动正视矛盾，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，最大限度增加和谐因素，减少不和谐因素。要加强和创新社会管理，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。在过去的几十年里，以毛泽东、邓小平、江泽民为核心的三代中央领导集体和以胡锦涛为总书记的党中央，团结带领全党全国各族人民，在不同历史时期分别做了大量卓有成效的奠基性、开创性工作，初步形成了中国特色社会主义社会管理体制。作为一个拥有13亿人口的发展中大国，面对人类历史上规模空前的深刻变革和快速发展，能够保持社会大局和谐稳定，已经充分证明我国社会管理与我国国情和社会主义制度总体上是适应的。

    然而同时，我们也要看到，我国目前已进入了社会转型期，社会结构发生了全方位、根本性变化。人们的思想意识、价值取向、道德观念日益多元化；人们的公平意识、权利意识、法治意识和监督意识也不断增强，因此，我国社会管理领域存在的问题也日渐凸显。地区之间、城乡之间的发展差距以及社会成员之间的收入分配差距依然较大，统筹兼顾各方面利益难度加大。因此，就目前的形势来看，加强和创新社会管理已成为历史的必然。这就要求我们要以强烈的政治责任感和历史使命感，把加强和创新社会管理置于更加突出的位置，推动该项工作取得长足进步，以实现我国经济社会的和谐稳定协调发展。

    一、我国社会转型时期社会管理方式呈现新特点

    （一）社会管理模式从“单位人”向“社会人”转变。我国社会转型的最大变化是，出现了一些新经济组织、新社会组织和新社会阶层，社会正经历从身份社会向契约社会、从单位社会向个体社会的历史性转型。各种非政府和非企业的公民组织兴起，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组织组合。以往，我国社会结构的细胞是单位，相对于以自由的个人为细胞的个体社会来说，就是单位社会。个人都属于单位，并且专属于特定的单位——在城市是党政机关和企事业机构，在农村是社队。功能齐全的单位就是一个小社会，成员的生老病死、吃喝拉撒都由单位包办。单位外面是另外的单位，许多制度和政策都和单位有关，要通过单位实施。现在，越来越多的人由“单位人”转变为“社会人”，失去了单位的管理和约束。这就需要社会管理者们更加关注公民个人合法利益的维护。

    （二）公共管理方式从“政府全能型”向“政府有限型”转变。现代政府的发展方向是由全能政府向有限政府转变。政府既要提高公共服务质量，又要降低成本，最有效的办法之一，便是将更多的事务特别是某些公共服务职能交由民间组织去管理，充分发挥民间组织的社会自治功能。于是，政府的公共管理方式就从行政管理向行政执法转变。不管行政的职能和任务有多少，行政执法就成为现代行政的基本要素。民间组织是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域，它在国家与社会之间起一种纽带作用，使政府体系能够通过与民间组织的信息与能量交换，推进政府体系和民主政治的共同发展。当前各地政府正在建立完善的权力公开透明运行机制，方便普通民众行使参与权、知情权和监督权，便充分体现了这一点。

    （三）社会治安维护从“单一型”向“综合型”转变。在社会转型时期，流动人口大量增加，单位管理弱化，社会治安问题呈现突发、隐蔽、复杂等特点，跨地域、高科技犯罪更是加重了对社会的危害，传统的单一的社会管理体制和方法越来越不适应社会的新变化。为此，党中央把综合治理作为解决我国社会治安问题的一个战略方针，提出要在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门包括法院在内的作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定。

    （四）社会矛盾化解从“一元化”向“多元化”发展。与社会转型相应的一个特点就是利益诉求和矛盾争议的多元化，为此，化解社会矛盾的方法也呈现多元化。俗话说“一把钥匙开一把锁”。多元的意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，特别是不要将诉讼的方式绝对化，而要以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，为当事人提供多种选择的可能性。尤其要重视来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用。那些家庭琐事发生的争议，由民调组织解决更为有效，一律诉诸法庭，往往不利于家庭和睦。那些专业性特别强，尤其是本行业系统内部的纠纷，由相关专业委员会、专家调解相对容易，效果也好，更有利于双方当事人的长期合作。而那些法律性很强、对社会有导向作用的案件和通过非诉手段不能解决的纠纷，通过司法程序解决，社会意义能够达到最大化，也有利于树立司法权威。

    二、人民法院加强和创新社会管理应遵循的理念

    （一）树立以人为本、司法为民的理念。人民法院工作必须以以人为本为原则，以司法为民为方向，着眼于人民群众的诉求，把倾听群众呼声作为加强和改进审执工作的重点，坚持群众路线总揽工作全局，把群众满不满意作为衡量工作成效的根本标准，落实相关司法便民措施，充分发挥审判职能。对于劳动争议、工伤事故、农村土地流转纠纷等涉民生案件的审理，要做到快立、快审、快执；高度重视涉诉信访工作，妥善处理群众反映的热点、难点问题，进一步推进阳光司法，竭力维护人民群众的合法利益。这是法院参与社会管理创新的首要原则。

    （二）树立规范执法、引领风尚的理念。要以人民法院的司法活动正确引导社会价值导向。法院的日常工作时刻体现着惩恶扬善、定纷止争、伸张正义的道德目标。这就更需要人民法院规范司法行为，公正廉洁执法，得到人民群众发自内心的接受和认可，从而外化为人们日常行为习惯的遵从，营造出人人与人为善、尊老爱幼、和谐友爱的浓厚氛围。法律和道德从来都是密不可分的，二者相辅相成。法律是弘扬道德的有效手段，道德是法律的评价标准和推动力量。当前司法的功能不仅是解决纠纷，更要发挥对正确社会价值取向的引导作用，司法行为应当符合实情、体现公意，引领一种健康向上的社会风尚，达到“情理法”的交融，实现法律效果与社会效果的有机统一。

    （三）树立依法管理、良性互动的理念。要发挥司法对社会的调控规制作用。法治是规则化的治理，法治社会要求社会遵循既定的规则有序运行，反对社会的无序化和无序状态。依照法律规则来治理社会，人们就有序可循、有法可依，社会就奠定了法治的基础。社会管理创新的重要使命是创制社会规则，规范社会行为，构建社会秩序，法院在审判活动中，严惩犯罪行为，调控社会经济秩序，规制公权力，弘扬传统美德，用司法决策规制社会实践，形成司法工作与社会发展、秩序形成与法治生长的良性互动，为社会管理政策的制定提供了支持。  

    （四）树立整合资源、多方参与的理念。要通过推动社会资源的整合来推进创新。目前法院普遍面临案多人少的矛盾，在这个特殊形势下单靠法院力量难以充分发挥法院在社会管理创新中的职能作用，必须整合社会治理力量共同推动。法院在依凭自身的政治优势、体制优势和掌握的司法资源优势的基础上，努力加强与社会各方的对接联系，广泛聚集社会资源，形成社会管理的合力，共同构筑矛盾综合化解、治安综合治理、社会综合管理的平台，为法院更好地参与社会管理创新提供保障。

    三、人民法院在加强和创新社会管理中的角色定位

    （一）化解矛盾纠纷，维护社会稳定。通过审判活动对事实加以判断，对法律加以适用，从而化纷止争，这是法院最基本、最直接的角色定位，也是设置司法的基本目的。人民法院通过审判刑事、民商事、行政等案件，对争议事实加以判断，对法律规范加以适用，以国家强制力为后盾，化解涉诉矛盾纠纷，修复被破坏的社会关系，维护稳定的社会秩序。这是人民法院发挥审判职能作用的本源和归宿，也是人民法院参与社会管理创新的基础和根本。更为重要的是，司法的过程是展示法律精神的过程。通过法官运用其智慧、知识、经验、逻辑思维，将法律条文中所蕴含的一般的、抽象的正义，贯彻到一个个具体的案件裁判中去，使纸上的公正和正义变为现实的公正和正义，能够使社会公众真正感受到法律的公正，并由此逐渐形成对法律的尊重和对法治的信仰，从而自觉守法护法。其结果必然是社会秩序更加稳定，社会管理成本大大降低。这正是人民法院参与社会管理的核心所在。

    （二）参与综合治理，调控社会秩序。人民法院参与社会治安综合治理，就是参与和推进社会管理创新。首先是通过对具体案件的审判，依法制裁违法犯罪行为，保护合法权益，维护和保障社会稳定。其次是通过制裁和保护的功能，发挥教育引导作用。司法行为带有较强的公意性、强制性和评判性，而且承接了法律和道德的关系，并将这种关系具体化、生活化，肩负起引导社会道德价值取向的重任，以此达到调控社会秩序之目的。另外，当前人民法院通过参与跟踪帮教、规范监外执行、完善社会矫正制度等形式，促进特殊人群帮教管理创新；通过参与社会治安重点地区综合治理，依托审判工作，及时发现、妥善处理可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题；通过加强司法宣传工作，普及法律知识，弘扬法治精神，从源头上预防和减少违法犯罪，从而推进建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

    （三）实施司法审查，监督社会管理。现代司法功能的一个显著特点，就是它不仅在私法领域，更重要的是在规范社会与国家、公民与政府关系的公法领域获得了引人注目的发展。行政诉讼可以称得上是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。司法审查就是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害给予相应补救的法律制度。在我国现阶段，司法审查只限于对具体行政行为进行合法性审查。而政府的具体行政行为则是典型的社会管理行为。所以，行政诉讼和司法审查制度的创立，大大拓展了法院的司法功能，是人民法院以特殊方式推进社会管理创新的重要渠道。

    （四）提出司法建议，预警社会风险。这是人民法院推进社会管理创新的重要方式。人民法院受理的案件是经济社会生活中的“晴雨表”，一些不宜察觉的社会矛盾总会以某种案件类型体现出来。人民法院处理各类案件、化解矛盾纠纷的过程，本身就是发现社会问题、弥补管理漏洞的过程，就是参与社会管理、理顺社会关系的过程。对在审判、执行、信访等工作中发现的社会管理方面的问题，及时向政府或相关部门提出司法建议，进行综合调研，深入分析经济社会发展变化反映在司法领域的各种情况和问题，完善对社会问题审判信息预警工作机制，为党委、人大、政府依法决策提供前瞻性、有价值的参考。同时加强对不稳定因素的排查摸底，特别是审判那些矛盾比较尖锐的重大敏感案件时，及时进行风险评估。根据评估结果及时研究司法对策，针对可能发生的问题，制定工作预案，做到事先研判，准备在前，应对有方，防止因工作措施不当影响社会矛盾化解。     

    四、人民法院在加强和创新社会管理中的路径选择

    （一）以定纷止争调和矛盾纠纷，为社会管理创新打牢基础。司法自身的规律性决定了能动司法的必然性，司法的基本任务是充分运用其职能，明是非、断责任、解纠纷。随着我国经济社会的快速发展，在经济快速转型升级，城镇化、市场化跨步发展，各类群体、人员流动不断加快，各种社会利益不断冲撞，由此引发的诉讼纠纷逐年上升，矛盾冲突愈发激烈。化解矛盾，定纷止争是人民法院的基本职责，通过能动司法，以积极的姿态主动介入社会，解决、化解和预防矛盾纠纷，最大限度地去增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，营造和谐稳定的发展环境，为社会管理创新打牢根基，人民法院义不容辞：一是要建立完善矛盾预警处置机制。对案件信访倾向、当事人过激行为、群体性纠纷可能性进行案件风险评估；对敏感案件、重点案件提前制定处置预案，妥善采取应对措施，及时消除不稳定隐患。二是要构建“全程、全面、全员”调解格局。围绕“以精心调解促案结事了，以案结事了促社会安宁”的矛盾化解目标，落实全程调解，将调解贯彻到立案、审判、执行、信访各环节中；落实全面调解，在民商事、刑事附带民事和行政赔偿诉讼案件中积极运用调解手段化解争端；落实全员调解，办案人员深入社区、乡镇、街道、工厂、村庄开展就地调解，邀请当地居委会、社区、乡镇基层调解干部一起做各方当事人的工作。三是加强“诉调对接”平台。建立联动调解工作网络，注重联合多方力量共同化解矛盾，对涉及面广、矛盾突出的突发性、群体性案件，联合公安、消防、信访、劳保、城管、规划、工商、海关等行政执法部门及乡镇党委、政府组成联动，形成合力。

    （二）以审判活动规范社会秩序，为社会管理创新司法护航。诉讼是调节社会关系的重要手段，审判是社会管理的重要方面。守护法律规范、调控社会秩序是人民法院通过法律的运用解决社会纠纷，以维护社会秩序和法律权威的司法目标，这也正是法院参与社会管理的核心。当前，基层人民法院主要通过刑事审判、民商事审判、行政审判及民商事执行和行政非诉执行来调整和规范影响社会管理的行为。人民法院开展审判执行工作，要坚持能动司法理念，充分发挥人民法院在诉讼活动中的主导作用，引导与规范社会朝着正常、有序、和谐的方向发展，通过审判活动的成果创制社会规则，规制社会活动，引领社会风尚，推进社会管理创新：一是要充分运用司法审判手段。发挥审判职能，妥善审理、执行好各类案件，从案件的审判、执行中，及时发现可能影响社会和谐稳定的苗头性、倾向性问题，依法妥善处理；积极开展巡回审判工作，在开展和谐共建地区设立巡回审判法庭或联系点，对当地案件就地立案、就地开庭、就地调解、就地宣判，方便群众诉讼，增强司法效果。二是探索建立流动人员的案件审理机制。通过设立审判点的方式，灵活采取多种审判方式，优先审理，及时裁判，为流动人口提供诉讼便利；加大对流动人口的司法保护力度，切实维护城市城镇化进程中失地农民的合法权益，不断促进有关社会管理行为的规范化。三是要加强工作监督。在开展审判活动的同时，落实好人民陪审员制度、深化司法公开、改进审判作风、完善民意沟通机制、畅通接受监督渠道等措施，不断改进审判执行工作，使法院的司法机制、审判方式、办案方法和工作作风更加适应社会管理创新的要求。

    （三）以司法创新服务经济发展，为社会管理创新搭建平台。在国际金融危机司法应对工作中，人民法院坚持能动司法，切实担负起了保增长、保民生、保稳定的重大司法使命。当前，加快经济发展方式转变，是深入贯彻落实科学发展观的重要目标和战略举措，也必然是人民法院坚持能动司法、依法服务大局的主攻方向之一。在坚持能动司法，服务企业发展的基础上，应结合当地党委、政府经济工作部署和特色经济，加强对新兴产业、自主创新产业、现代服务业、外贸金融等转变经济发展方式所涉领域和企业为联系重点，进一步创新司法服务手段，为社会管理创新搭建新平台：一是要加强送法服务。针对本辖区重大经济项目，为地方政府部门、建设部门、招商部门把好诉讼风险关、法律服务关和司法保障关。二是搭建联系企业新机制。充分发挥行业主管部门、行业协会等部门和商业组织的桥梁和辐射作用，及时了解企业在结构调整过程中的司法需求，大力开展法律培训、法律讲座、法律咨询、寄送典型案例和风险提示等司法服务工作，帮助企业提高依法经营管理的能力。三是加强信息分析研判的深度。及时归纳企业生产经营中遇到的共性法律问题，及时形成调查分析报告、司法建议、风险提示、典型案件等，为社会管理决策提供重要依据。

    （四）以职能延伸推动法治进程，为社会管理创新提供抓手。“再完备的法律条文相比不断变化的司法实践总是具有一定的滞后性”，最高院王胜俊院长的这一席话给能动司法留下了足够的空间和舞台。随着我国经济社会的飞速发展，社会结构发生了深刻变化，社会建设滞后于经济建设，社会管理又滞后于社会建设，由此带来了很多社会矛盾和问题。如沿海经济发达地区人口规模大、流动快、范围广，城市化进程快，人员管理和社会治安形势严峻；精神病患者、刑释人员、社会闲散青少年、吸毒人员等特殊人群数量大、管控难，恶性报复社会事件接连发生，人民群众安全感下降；外贸、互联网、通讯、交通等技术的进步发展，与贸易、网络、信息、交通道路相关的新类型案件比例不断上升，不稳定的社会隐患不断增多。人民法院是社会管理的重要主体，既是社会管理的参与者，又是社会管理的推动者，面对社会管理面临的新问题、新挑战，人民法院更应勇于担责，主动应对：一是要加大参与社会治安综合治理和平安建设力度。在审判中注意区分案件类型对案件情况进行综合研究，以对社会稳定与治安状况作出准确判断；积极参与治安重点地区的矛盾纠纷排查化解工作，加大法制宣传、以案说法，做到“审理一案、解决一串、教育一片”，从而达到审判的最大社会化效果。二是探索建立特殊人群管理机制。加强诉讼当事人的心理疏导，规范减刑假释工作，加强缓刑人员帮教工作，完善社区矫正对接机制，加强青少年犯罪的思想引导，从源头上预防和减少再犯罪率。三是推进依法行政。及时通报行政案件受理和审理情况，对行政规范性文件提供法律意见，推进行政机关首长出庭应诉制度，并就重点行政执法领域中行政执法与行政审判实践中的难点、特点问题，开展专题研究，及时做好风险预警。四是加强司法建议。针对审判工作中发现的社会管理中存在的问题，尤其是苗头性、典型性、源头性问题，及时提出对策建议，提高司法建议的针对性和实效性。

    结语

    当然，强调人民法院参与社会管理创新，要把握好一个“度”，防止两种极端倾向，既不能“无所作为”，也不可“全面包揽”，既要在法律规定的框架内，充分发挥人民法院参与社会管理创新的职能作用，又要在正确适用法律的前提下，将政治意识、大局意识和责任意识贯彻落实到司法审判工作的每一个环节，绝不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定，破坏法律的严肃性和统一性。

    人民法院充分发挥司法的能动性，推动社会管理创新，更要坚持公正司法，切实确保各方当事人的合法权益，实现社会的公平正义，维护社会和谐稳定的大局，为社会经济科学发展提供强有力的司法保障。为此，各级法院应结合工作实际，找准切入点，在能动司法中实现社会管理的创新，在实现社会管理创新中彰显法院地位和作用，努力实现人民法院为人民的主题。

    （作者单位：山东省广饶县人民法院）