金秋送爽，丹桂飘香。在这承载收获的美好日子，连续几场秋雨，让地处滇东的曲靖旱情明显好转。9月14日下午，云南省人大内务司法委员会《涉诉特困救助条例》（以下简称《条例》）立法调研继去年10月19日在曲靖召开后，再次莅临曲靖，就《条例（草案第六稿）》专题征求意见。

    征求意见座谈会上，来自云南省高级人民法院、省人大内司委、法制委行政立法处及曲靖人大、政法委、检察院、公安局、民政、卫生、人力资源和社会保障、城建、财政、审计等单位的代表及专家学者等30余人畅谈涉诉特困人员救助工作的所思所感，就草案文字字斟句酌，为立法出谋划策。

    “宣威模式”的诞生

    2008年，云南省法院系统清理了历年积累的八万多件执行不了的案件，结果发现，有七万多件都是被执行人完全无财产可供执行，其中又有约20%的申请人属于最低生活保障线下的特困人群。

    针对无财产可供执行案件“执行难”与因“执行难”而形成的涉诉特困群体生存难的现实状况，云南省高级人民法院院长许前飞到曲靖中院调研期间，提出了建立涉诉特困人员执行救助制度的工作思路，并要求以云南最大的县级市宣威为试点，逐步实践和推广该项制度。在省高院的指导下，在曲靖各级党委、人大、政府的大力支持下，一项由党委领导、政府主导，法院推动，与民政、劳动和社会保障、医疗保险等部门衔接，动员社会各方面力量积极参与的涉诉特困人员救助机制在宣威建立后，“宣威模式”在曲靖全市进而在云南全省得到积极推广、实践。2009年5月8日，由云南省委政法委牵头，省高院、省民政厅等联合在曲靖召开全省涉诉特困人员救助工作会议，七部门联合出台《云南省涉诉特困人员救助办法》，这项被誉为“宣威模式”、“曲靖经验”、云南特色的地方经验全面推开。

    家在农村的王女士公婆早逝，丈夫外出打工时不慎受伤经抢救无效死亡。王女士一人独自挑起生活的重担，靠种田拉扯膝下的一子二女。然而屋漏又逢风雨，2009年3月，王女士不幸被同村村民杀害，罪犯无财产可供执行，王女士家一贫如洗，三个年幼的孩子无人照顾，只得去田里捡别人不要的洋芋等食物充饥。得知妹妹家遭遇的不幸，同样家在农村同样生活拮据，还有常年病卧的老人和需要上学的孩子的王先生将三个孩子带到自己家里抚养，生活十分艰难。了解情况后，曲靖中院经过报批，发给作为三个孤儿监护人的王先生6000元的救助金。

    截至去年5月，云南省到位救助资金3926.166万元，救助9509案，救助特困人员11370人，发放救助金1627.07元，纳入低保1684人，纳入医保2256人。其中在“曲靖经验”的发源地曲靖，对903件案件的1404名特困当事人进行了救助，发放救助金396余万元，同时按照属地管理原则，将239人纳入最低生活保障，223人纳入医保，裁定终结执行案件932件，占全部无财案件数的19%。今年1至8月，发放执行救助金71件70.66万元，信访救助金41件113.8万元，全市执结案件1786件，其中自动履行861件，和解执行229件，保持强制执行收案下降、自动履行率上升的良性循环态势；同期办理上级交付信访积案120件，化解率高达97.6%，处理来信143件，下降2.72%，接待来访765人次，减少7.38%。涉诉特困人员救助工作得到了人大代表、政协委员的广泛认可，社会各界也给予这一做法好评和拥护，称为这是云南省心怀爱民之心，情系群众甘苦，服务人民的务实之举。

    迈向立法之路

    “党和政府以及人民法院没有忘记我们这些弱势群体，涉诉特困人员救助金真的救了我和一家人的命。面对生活的压力，我和我的一家重新树立了信心，感谢党和政府，感谢人民法院的好机制。” 接过5000元执行救助金，坐在法官推着轮椅上的孤儿小朱深情地连连点头致谢。

    2008年6月25日，小朱在为邻居朱家三兄弟的母亲立碑义务帮工找木杆时，不幸摔伤。医生诊断为第七胸椎爆裂骨折脱位并截瘫，为了还住院时借的高利贷，自家的牛卖了，猪卖了，甚至还拆了房屋上的木料出卖，连生活费都是同样贫穷的老岳父家支撑。面对一双年仅三岁和两岁的儿女，农闲之余靠打点零工维生的小朱一家的生存都成了问题。2009年5月，实在没有办法的小朱将同样并不富裕的村邻告上法庭。虽然法庭判决朱家兄弟赔偿各种损失29万多元的70%（含已支付的31900元），赔偿却无法兑现。

    2009年10月，为进一步总结“曲靖经验”，分析其运行中存在的问题、提出符合科学发展观的意见和建议，使之形成一种长效机制，成为涉诉弱势群体的“保护伞”和“避风港”，成为和谐社会构建的“促进器”和“减压阀”，云南省高级人民法院提出的《救助办法》立法建议项目被省人大常委会确立为年度人大常委会立法调研项目。在省人大的支持与带领下，2010年6月，省人大内司委与法院联合组成调研组，紧密锣鼓开展了各项前期调研工作，在2010年 9月前完成了对全省16个州市开展救助工作的调研，并组成调研小组分赴无锡、宁夏等已完成类似地方性立法的省、区进行调研考察，学习当地相关立法的经验，随后于10月在曲靖专题召开了立法调研会。

    2010年1月，根据实践中发现的问题，云南配套出台《云南省刑事被害人救助办法（试行）》。截至当年底，救助刑事被害人达4370人，救助金额为645万余元，这一数据占云南全省涉诉特困人员救助总数的25%。随后在前期调研工作的基础上，按照省人大内司委的立法工作计划和要求，云南高院成立了立法工作小组，安排专人起草并在不同范围内多次组织专题讨论和研究，初步拟定了《云南省涉诉特困人员救助条例(草案)》。《条例》以2009年5月实施的《云南省涉诉特困人员救助办法》和2010年实施的《云南省刑事被害人救助办法（试行）》两个文件和基础，结合实践经验和调研反馈意见，参考借鉴省内外一些规范性文件，初步草拟而成。

    今年3月9日、6月13日，草案第一稿形成后，云南省高院立法领导小组两次专题召开讨论会形成草案二、三稿，7月5日通过征求省政府法制办的修改意见形成草案第四稿，9月1日经省人大内司委主持讨论会形成第五稿；9月8日经省人大内司委、法工委行政立法处、省民政厅座谈会讨论后形成第六稿。

    求真唯实达共识

    9月14日当天，云南省人大内司委、法工委行政立法处分两个调研组，利用2天的时间在曲靖、昭通，普洱、西双版纳等四个市（州）进行立法调研，重点对《条例（草案）》征集修改意见。  　

    云南省人大内司委副主任梁渝南介绍，对于云南涉诉特困人员救助的立法工作，省人大常委会内司委高度重视，本着积极、审慎和严谨的态度来立法，希望通过救助工作开展以来成功经验的总结，对存在不足和问题进行研究分析，以立法来促进工作的的规范化、制度化建设，提升救助工作的效率和效果，达到更好的社会效应。《条例(草案第六稿) 》共20条。明确规定的涉诉特困人员救助指县级以上人民政府对因刑事、执行案件通过诉讼无法及时有效获得赔偿、刑事受害人及亲属、执行案件申请人基本生活特别困难的人员实行的救助。还明确规定，公安、人民检察院、人民法院在办理案件时发现有符合条例规定的人员，应当告知其可以提出救助申请，并收集相关资料，提出救助建议，并协助相关职能部门开展救助工作。《条例》同时对资金来源、管理、救助提起、受理等作了明确。

    梁渝南还表示，草案重点在保证资金的来源，救助资金列入财政预算外，明确省、州（市）应当设立专项补助经费，对财政困难的地方给予补助。

    《条例（草案）》名称基本沿用《云南省涉诉特困人员救助办法》不仅与实践中该救助活动的称为保持一致，且涉及内容涵盖公安侦查、检察起诉、法院审判和执行等司法机关办案环节，用涉诉界定氛围比较合适。同时使用“条例”不仅名称上更严肃和正式，且与之前的两个“办法”相区分，有利于将来执行。关于“涉诉特困人员救助”的涵义界定，一是明确了救助主题是县级以上人民政府；二是救助对象是因刑事、执行案件通过诉讼无法及时获得赔偿而基本生活特别困难的刑事受害人亲属和执行案件申请人。座谈会上，参会人员对条例名称、救助主体和对象以及救助原则、机关、程序、方式、标准等均提了大量宝贵的修改意见和建议。参会代表一致认为，为涉诉特困人员救助立法，符合贫困面较大、民生问题较为突出的云南实际，对于改善民生、促进社会和谐具有积极深远的作用。