今年，陕西全省法院启动了“三万两千”活动，其中 “两千”就包括“千件司法建议活动”，目的旨在对行政管理和社会管理的漏洞多提司法建议，促进社会管理水平的提升和创新。实践证明，人民法院积极开展司法建议工作，不仅有利于有关部门及时堵塞工作中的漏洞，健全规章制度，预防和减少各种违法犯罪及纠纷的发生，而且也是人民法院进行法制宣传，扩大办案效果的一项重要途径。但从目前的实践中来看，司法建议工作仍然存在诸多不足之处，主要体现在：

    一是对司法建议工作的重视程度不够。这个重视不够来自于内外两方面。在人民法院内部，一些审判人员只注重办案，忽视了司法建议工作的开展，所发司法建议的数量与审结案件数量不相称。以我院为例，年均发出的司法建议数量维持在20件左右。很多法官认为多一事不如少一事，轻视司法建议的作用，形成了对司法建议工作认识不到位、工作开展不积极的现象。加之缺乏相应的考核约束机制，造成部分法官“合理偷懒”，针对个案情况是否提出司法建议的随意性较大。在法院外部，其他单位、部门对法院司法建议的重视程度也远远不够，因司法建议并没有法律强制力，被建议单位没有回应法院的法律上的义务，导致司法建议反馈率不足30%。有的部门接到法院司法建议后置若罔闻，依然我行我素，不予采纳，有的接到后即束之高阁，鲜少进行回函回复，造成很多司法建议发出后犹如石沉大海、效果甚微，外界对司法建议的不重视也导致部分法院或法官对司法建议工作持消极态度，大大消弱了司法建议的作用。

    二是建议书格式不规范，质量不高。1992年最高人民法院办公厅下发施行的《法院诉讼文书样式》（施行）中规定了司法建议制作的格式规范和具体要求，但在实践中，有的法官不严格按照样式要求制作，有的建议书过于随意和简单，寥寥几句话，水平也参差不齐，致使建议可操作性不强；有的对发现的问题没有认真分析产生问题的原因，充分阐明提出建议的理由和依据；有的措词不准确，方法不适当，难以使被建议单位或人员采纳。而且从操作实践中看，从个案或微观角度提出司法建议的较多，而就某一时期、某一类案件反映出来的带普遍性、倾向性的问题从宏观角度提出的司法建议较少。

    三是提出的程序以及管理不够规范。由于诉讼法没有对法院提出司法建议的程序做出规定，在实践中，有的法院是由审判庭或有关职能部门直接提出，有的是报经院长或分管副院长批准签发后提出，有的则是经过审判委员会讨论决定后提出，各地做法不尽相同。很多法院没有形成制度和专门的管理机构，对提出司法建议没有一定的审核和备案程序规定，对应当提出司法建议的情形没有统一的具体规定。在司法建议的归档管理上，有的审判人员因为被建议单位的整改情况反馈时间过长没有把司法建议书装订入卷归档，有的把司法建议书装订在审理案卷正卷中，有的装订在副卷中，实践中较为混乱。

    四是督促检查工作普遍不到位，建议效果弱。实践中，在提出司法建议之后，很多法官就认为已经了事，很少对被建议单位和部门进行回访、考察和检查落实，也不了解相关单位对建议的采纳、落实情况。发出司法建议仅仅是形式上的发出而已，发出之后则不了了之，影响了司法建议工作的实际效果。

    社会管理创新是维护社会稳定、推动科学发展、促进社会和谐的重要保障，是中国特色社会主义政法事业的一项重要工作，也是人民法院的重大战略任务。如何切实发挥司法建议的能动作用，让司法建议焕发生机与活力，积极推动社会管理创新，个人认为应该从以下几个方面做起：

    一是广泛宣传动员，提高对司法建议工作的认识。提高认识应当来自于三个方面，且需要三个方面互相配合形成合力。首先是法院内部要重视司法建议工作，加大对司法建议的重视力度和落实力度，才能有效扩大办案的社会效果和法律效果。其次各级主管部门要提高认识，加强对司法建议工作的领导，采取切实有效措施支持法院司法建议工作的开展。再者就是被发出司法建议的有关单位和部门应当提高认识，认真对待，根据自身情况积极采纳建议，督促有关人员及时改进或落实，积极配合法院做好反馈工作。

    二是加强司法建议制度建设。为使司法建议活动规范化、制度化、科学化，法院可根据各自实际制定关于加强司法建议的暂行办法，在司法建议的地位作用，适用的范围和对象，行文格式及主要内容等方面做出明确的规定。规定司法建议的适用范围，统一司法建议的审核和备案程序，统一行文格式和编号。在送达和反馈意见处理程序中，法院可确立专人负责，统一管理。

    三是提高司法建议的质量、针对性和可操作性。提出司法建议要“有的放矢”，要像书写判决一样慎重，要“以事实为依据，以法律为准绳”，切不可草率从事，在司法建议中做到有理有据。司法建议的内容既可以指出存在的问题，也可以提出解决的方案，还可以建议有关行政机关做出行政处理等等。同时在提出司法建议的时候注重及时性，发现问题，及时建议。提出司法建议不仅要看到问题的表面，而且要分析指出问题的深层原因，跳出就事论事的范畴，具有内行的眼力，专业的视野。由于司法建议毕竟是建议性质的，不具有强制性，故在措词方面要把握好尺度，态度不能过于强硬，但应具有严肃性，应直观地表述其存在的问题并提出需改正的地方，为相关单位指明方向，以便其采纳和落实。

    四是加强对司法建议的考核，加大督促检查落实力度。建立科学合理的考核机制是保持司法建议长存有效的内在动力。为真正发挥司法建议的作用，人民法院可在对审判人员的工作考评中，将提出司法建议的数量、质量作为考察审判人员能力的一个项目，对发出司法建议书并产生良好效果的或建议被发送单位采纳而向法院反馈意见的审判人员可给予适当的精神或物质鼓励，以充分调动法官参与的积极性。法院可对发出的司法建议进行梳理清查，区别情况，逐件督促落实，建立司法建议的回访和意见反馈制度，定期了解司法建议的落实情况，促进和带动接受司法建议部门和有关方面共同做好治理工作，扩大和巩固审判的效果。   

    五是加强与外界的沟通协调。司法建议的作用在于有没有真正帮助一个行业、一个单位改正存在的问题。然而，由于司法的被动性等原因，法院与政府部门、企业等工作联系较少，一般未能建立良好的沟通关系。在这方面，法院可依靠党委政府的力量，争取党委政府的支持，如依靠政法委的组织进行有效协调；改进自身工作，巩固法院法官廉洁公正形象，树立司法权威；结合辖区案件特点，多与有关部门联系，打造良好的感情基础；切实做好普法宣传工作，尤其需要针对一些企业存在的问题进行耐心细致的释法说理工作；开展司法建议之后的回访工作，对那些依然我行我素，拒不采纳建议的单位，除再次发函外，可将发现的问题、司法建议的内容、落实整改的情况等书面向其上级主管部门、组织部门、纪检和党委、人大的主要领导同志反映，动员社会各方面的力量，坚决堵塞漏洞。

    六要赋予司法建议特定的法律地位，提高其权威。法院可加大沟通协调力度，争取县社会治安综合治理委员会的支持，出台支持配合法院司法建议落实的相关措施和意见，使被建议单位或其上级主管部门限期内回复法院，且必须有针对性的提出可行的整改办法；对重大的司法建议，可确定被建议单位在回复法院的同时，上报社会治安综合治理办公室；如因司法建议未认真落实而造成严重后果的，应制定一定的惩戒方式方法。我们也希望，能够通过立法明确规定司法建议的适用范围、被建议单位的回应义务以及对司法建议不作为的法律责任，从根本上改善轻视司法建议的现状。

    （作者单位：陕西省南郑县人民法院）