摘要：保证司法公正，一方面离不开司法独立，没有独立就没有公正，但另一方面又离不开监督，没有监督的权力必然导致腐败。司法独立与监督制约之间是矛盾统一的关系。如何处理好司法独立与监督之间的关系，成为法律人值得探讨的问题。笔者拟从司法独立的意义、监督制约机制的必要性、司法独立与监督制约的关系、法院独立行使审判权的外部监督及法官独立行使审判权的内部机制等出发对追求司法独立与监督制约机制统一协调关系作以粗浅论述，以期抛砖引玉。

    关键词：司法独立 司法监督 外部监督 内部机制

    司法独立是司法公正的保障，也是当今世界各国公认的基本法治原则。当前，我国社会主义市场经济正进入一个新的历史时期，“依法治国”战略在我国宪法上已得以确立，国家的民主政治正面临着一个新的历史机遇。随着司法改革的不断发展，如何处理好司法独立与监督之间的关系，正在越来越成为人们所关注的焦点。无论从我国的立法实践还是司法实践，都决定了对司法活动进行监督的合法性及必要性，这是确保司法的纯洁公正和维护广大人民群众的切身利益之所需。但是，倘若监督超过一定限度势必会阻碍司法公正，影响案件的审理，从而违背立法初衷。监督制约与司法独立之间究竟怎样才能构建一种和谐共处的关系， 这是我们法律人值得研究的课题。

    一、司法独立的概念和意义

    司法独立是现代法治国家的一项基本原则。司法机关只有独立才能行使这项职权，那么究竟什么才是真正意义上的司法独立呢? 独立司法原则源于立法、行政、司法三权分立的国家学说，独立司法一词开始使用在西方国家的法律论述中，而后成为“通说”并写入宪法或其它法律之中，并在司法实践中不断完善。在外国的司法独立一般指的是法院（法官）的独立。具体而言，真正的司法独立是指司法机关独立于其他机关、团体和个人，行使其职权时，在这个过程当中法官只服从法律，不受任何其他机关、团体和个人的干涉。司法的独立既包括内部的独立，又包括外部的独立。内部独立要求不受上下级法院之间、法官之间的干涉；外部独立要求不受任何其他机关、团体和个人的干涉。独立司法要求国家其他机关在法院行使审判权的过程中不能侵犯法院判案的权力、不介入审判的过程、不能给法院法官施加压力；法官在审理任何案件的时候，都只能是以公平的第三者的眼光来看待案件，在质证、合议之前即使是本案的审判法官也不能对案件妄加评论。这中语境的“独立”有三个方面。

    1、法院独立。司法权的独立行使必须以司法机关和司法角色的独立性为前提，只规定了司法权的独立行使而没有为它提供更为具体的制度保障，司法独立也只是个空中楼阁。

    2、审判活动独立。司法活动独立包括司法机关外部活动的独立和内部活动的独立。外部活动主要是司法机关处理好独立办案与党、权力机关、行政机关的关系。

    3、法官独立。法官是审判权的行使者，其独立是司法独立的本质要求。这就要求法官不仅具有良好的职业道德，熟悉法律，具有丰富的诉讼知识和经验，而且要熟悉社会发展的需要，善于同当事人进行沟通，尽最大可能得保护当事人的交易安全。随着法官的真正独立，其地位明显提高，受到了群众的尊重，成为了法律工作者向往的职业，为法院引进人才，造就一支专业化、精英化的法官队伍创造了条件。正是具有了这样的法官队伍，独任法官或合议庭的组成人员才能有足够的智慧来审判案件，而不会因为素质的原因出现错案，这也是法官独立的先决条件。

    随着时代的发展,司法独立的必要性有重要的意义。从政治角度看，司法权的独立能有效地制约日益膨胀的行政权力，从而维系政治秩序的稳定性。司法机关有效运作的前提是司法独立，没有独立司法，法律就会被强权随意扭曲，法制与政治制衡就无法贯彻。从司法的角度看，司法独立的最基本意义在于它创造了司法公正的前提。其一，司法独立是司法公正的保障。只有坚持司法独立，才能有效维护法官客观中立不偏不倚的立场，才能在诉讼中保证司法公正的全部设置程序发挥作用。其二，司法独立是排除非法干预的屏障。司法活动是一种有众多的社会因素介入的机制。在诉讼过程中，司法机关的决定可能受到某些方面出于不同目的的干预，确认并保证司法独立行使的原则，才能抵制不正当的干预。其三，司法独立是强化司法官员责任制度的条件。按照权利义务相一致的原则，司法权的独立行使，意味着司法责任的独立承担。因此，司法独立制度有助于防止责任界限的模糊，从而有利于加强司法官员的责任感，提高司法活动的质量。司法独立的必要性也来自于司法权本身的属性。不告不理原则是司法权的基本属性之一，其本质的表现就在于司法权总是以消极的、被动的方式调整社会关系。这种特性决定了其更加容易受到在以积极的姿态干预社会关系的其他权力尤其是行政权力的干扰和侵犯。没有司法独立，就不可能有效发挥司法权在社会权力体系中的制衡作用。

    二、监督制约机制的概念和必要性

    监督的字面含义《现代汉语词典》是指：“从旁察看，督促。”从监督主体与监督对象的相互关系来看，监督包括内部监督和外部监督、直接监督和间接监督、平行监督和垂直监督、平等监督和不平等监督、强势监督和弱势监督。从监督的时间地点范畴来看，监督包括长效监督和短效监督、接近监督和远程监督。从监督主体的多样性来看，监督包括上级监督、下级监督、专门监督机构监督、群众监督、舆论监督等。

    对法院而言，现实中存在着不同类型的监督，有上级法院对下级法院的监督，各级人大权力机关和政协机关的监督，党的政法部门、纪检部门的监督，检察机关对法院的监督，法院内部的监督，公众以及新闻舆论的监督类型等等。不同的监督类型存在监督者的地位、权力、效力等方面的极大差异。按照不同的分类方法可把对法院的监督分为，上级监督、平级监督。上级监督如上级法院对下级法院的监督，平级监督如同级检察院对法院审判活动的监督；权力机关监督和非权力机关监督。权力机关监督如人大机关的监督，非权力机关监督如媒体监督、公众监督；事前监督和事后监督；刑事监督、民事监督、行政监督、执行监督；审判活动监督和行政管理监督等等。不同的监督类型其实质含义，内容，性质均存在不同。

    权力是一把双刃剑，没有制约的权力，就容易产生腐败。孟德斯鸠曾经说过：要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。司法机关掌握公民生杀予夺大权，必须予以相应的制约和监督，否则就有滥用权力的危险。在依法治国和建设社会主义法治国家的进程中，司法腐败和司法不公仍然不同程度地存在，这些都迫切需要监督和制约，通过监督与制约促进司法机关及有关执法机关做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

    三、司法独立与监督制约的关系以及我国目前现状

    （一）司法独立与监督制约的关系

    历史经验证明，保证司法公正，一方面离不开司法独立，没有独立就没有公正，但另一方面又离不开监督，没有监督的权力必然导致腐败。司法独立与监督制约之间是矛盾统一的关系。任何一项制度都是一把双刃剑，既具有积极功能，又具有消极功能，监督制度也是如此。监督的消极功能通常表现为两种形式：一种是对监督对象的违法行为的放任，另一种是被监督者合法行为的干预以及外部监督主体之监督权能的扭曲。 具体来说：首先，监督主体可能放任被监督者即人民法院及其司法人员的违法行为。监督机制本身是否具有激发监督主体履行职责的内在动力，是监督能否正常发挥其积极功能的关键。如果监督机制缺乏有效地促使监督主体履行监督职责的动力机制，那么司法监督发挥积极功能的空间将受到限制，甚至会走向监督的反面，也可能出现监督权的异化，成为被监督者违法行为的护身符。如，在刑事诉讼中，检察院既是追诉机关，又是监督机关，为达到追究被告人犯罪行为的目的，对庭审中侵犯被告人诉讼权利的行为完全可能视而不见。因为，此时检察院缺乏履行职责的内在激励，履行监督职责不但不能满足检察机关的利益，反而会造成对被告人追诉的不便。司法实践中，检察院提出抗诉的案件绝大多数是为了加重对被告人的惩罚，而极少有为保护被告人的合法权益提起抗诉的情况，即是一个明显例证。第二，监督主体可能假借监督名义干预正常司法，从而导致监督权能的扭曲变形。任何权力都有滥用的可能，都需要进行监督。司法具有严格的程序性，并以当事人的对抗为特征，因此司法权本身受到严格司法程序和当事人诉权的制约，具有导致公正的天然属性。但监督司法的主体行使监督权的行为，却由于缺乏严格的程序限制，也缺乏相应的制约权力，更容易被滥用和扭曲。

    监督既具有积极功能，又具有消极功能，既能促进司法公正的实现，也能成为司法不公、干涉司法独立甚至司法腐败的推动者。我们对监督功能的两面性，尤其是其消极功能，必须给予高度重视，否则，用来遏制司法不公和司法腐败的监督措施有可能变成加剧司法不公、干涉司法独立，导致司法腐败的推进器。故我们追求的司法独立与监督制约机制之间的关系是一种最佳平衡状态。

    （二）我国目前监督机制现状

    1、影响法官独立行使审判权的外部监督

    （1）司法独立与党的领导的监督。中国共产党是社会主义的领导核心。在实质权利关系上，国家机关必须接受执政党中国共产党的领导，司法机关与司法工作也不例外。虽然党的领导方式受到一定的限制，但是司法机关并不享有政治结构即国家权力关系上的独立。在我国目前的司法体制下，部分地区司法机关与地方党委的关系是不正常的。司法机关基本上受命于党委，成为党委的附属物，地方法官的任免权掌握在党委手中。在审理案件过程中，党委经常性直接过问案件情况并参与案件的讨论和审理。更有甚者凭自己的主观判断、个人情感给案件打批条，这在表面上看似乎迎合了某些人所谓的“绝对服从党的领导”需要，事实上这种“以党代审”的做法导致的部分办案不公，反而使党在人民心中的形象和威望大打折扣，严重损害司法机关的独立性，成为导致腐败的诱因之一。

    （2）司法独立与地方政府的关系。德国法学家沃尔夫甘。许茨曾说过“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，在任何时代都是一个问题。”可见，司法独立就是要不受地方的影响，法官独立审判案件。“地方影响对于确立法制和文明性来说，即使不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。”我国是社会主义国家，要实现司法独立就必须建立起不受地方影响的独立司法机关。建国以来，司法机关的领导体制虽几经变动，但我国法院的设置基本上还是走行政区划的老路子，审判工作与司法工作不分，司法工作行政化现象极为明显：其一，司法机关依行政区划设置，与行政机关一一对应。这种层层设置的方式显然是模仿行政机关建制的，明显缺乏对司法工作特殊性的考虑。其二，对司法人员按行政干部进行管理，与行政机关相对应。其三，工作方式上实行层层把关的首长负责制和请示汇报等行政方式，明显不利于司法工作按法定程序进行。

    如此以来，司法机关的人事权、财产权就受制于当地政府，在这种体制下，地方各级司法机关的独立性难以得到切实保证，以致于在地方政府的干涉下，造成地方保护主义、部门主义和执行难现象，相当多的司法不公，其本身不是法官素质低的原因造成，而是由于当地政府施加影响。尤其是在一些涉及地方经济利益的案件中，因其事关当地政府的财源，而法院经费又是地方财政提供的，法院受自身利益的诱惑和行政权力的影响难以做出公正的判决，由于审判的事实不独立，人事、财政上对地方政府的依赖，形成了一大堆“关系案”、“人情案”。

    2、影响法官独立行使审判权的内部监督。

    我国法院处理案件的现有模式仍然是一种请示汇报式的集体决策制度，这一制度不仅不能保障法官独立审判权的行使，而且阻碍了法官制度改革的进程。这种模式的弊端主要体现在以下几点：

    （1）审判委员会讨论案件的范围过大，法定的讨论权限演变为对案件的最终决定权。审判委员会作为法院内部设立的机构，是审判组织的一种形式。人民法院组织法第11条规定审判委员会的任务和权限是：“总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”但在实践中，审判委员会并不限于讨论重大和疑难案件，一般并非重大和疑难的案件都向审判委员会汇报，经过短暂的讨论后予以决定案件的处理结果，使案件上审判委员会讨论变成了决定案件处理的必经程序，明显超越了审判委员会的法定权限，使审判委员会实际上成了法院内部决定案件处理结果的最高审判组织。

    （2）业务庭领导直接或者通过庭务会方式间接行使案件的决定权。业务庭是法院内部的行政机构，负责对庭内法官的行政管理工作。实践中，办案法官在这种行政模式下多沿用向庭领导汇报、由庭领导直接决定或通过庭领导提交庭务会、审判委员会决定的行政化判案方式。尽管近年来的改革措施有强化法官独任制和合议制职能的作用，但办案法官仍出于多种考虑或局限于多年形成的工作方法，自觉或不自觉地将案件主动纳入了行政化的判案方式之中，这种判案方式明显不符合审判独立的原则。

    （3）下级法院向上级法院的案件请示已成为法院系统内较为规范化的制度。这一制度是指下级法院在审理案件过程中，就案件的定性、适用法律、如何处理等问题向上级法院请示，在得到明确的或原则性的指示和同意后，再对案件进行审理判决的内部活动。这一制度的实施有悖于宪法有关上下级法院之间监督与被监督关系的规定。

    3、不科学的审判模式必定会造成不良的后果，表现在以下几个方面：

    （1）背离了审判公开原则，案件质量难以保证。对案件的处理决定是审判活动中的最重要部分，审判公开是我国宪法的一项原则。但在我国法院，内部的行政管理职能处于绝对的主导地位，审判职能混合在内部的行政管理职能中而处于附属的地位，审判工作被认为是法院行政管理工作的一个组成部分。所以常常由不亲自审理案件的审判委员会及庭室领导决定案件的处理结果，行使判决职权，规避了诉讼法律规定的以审判公开为重心的回避制度，影响了诉讼程序的公正。同时，由于审判委员会成员，并非是精通各门法律和熟悉各类案件的全才，在不亲自查阅卷宗、不详细研究案情的情况下，仅在有限的会议时间内听取办案法官短暂的汇报，就宣布处理结果，是很难保证案件质量的。质量难以保证的裁决和程序的不公，将会使审判权陷入信任危机，成为影响审判权独立行使的内部障碍。

    （2）模糊了审判委员会、庭务会与独任法官、合议庭法官之间的关系，混淆了审判委员会、庭务会与法官各自的职责范围，加重了“审”、“判”分离现象。由于受我国行政隶属支配一切的政治结构观念的影响，法院自身的管理并没有摆脱行政管理的方式，法院在相当程度上仍旧以行政级别高低与行政权力大小为依据，形成了法院内部行政决策决定审判决策的体系。在这样一种强调下级服从上级的行政结构环境内，实质上是由审判委员会、庭务会统揽了法官所审案件的判决职权，使法官只对其审理的案件事实负责，不以任何形式享有独立的审判权。

    （3）使法官产生依赖性，缺乏行使审判权的责任感。法官在要报审判委员舍、庭室领导决定案件结果的心理支配下，可能会对案件的事实认定和法律适用不作深入细致的研究，降低了责任心，增强了对审判委员会及庭室领导的依赖性。

    （4）规避了法院现行体制改革中实行的错案追究制度。案件的主办法官为了规避错案追究责任，迫于外部与内部干涉的压力，常把并非重大疑难的案件申请提交审判委员会计论，产生错案的责任由审判委员会承担，最后造成谁也不用承担责任的局面。

    （5）造成法官不思进取，业务素质不高的局面。良好的业务素质是法官独立行使审判权制度赖以形成、建立的前提条件。我国审判制度的改革最终应该是提高法官的素质，保证法官独立准确地适用法律。但我国法官的业务素质不高，造成法官素质不高的原因是多方面的，归结起来主要是三个方面：一是法官的组成最初并非完全从专业角度考虑，而是从社会需要的领域出发，具备法律专业文凭未能成为充任法官的先决条件，法院成为各行各业中外行人员较为容易进入的部门。法官业务水平的低下，使其对法律缺乏应有的研究，对案件的审理难以与法学的发展以及社会的进步相适应。二是法律规定的不足。法官法虽然规定了法官的任职条件，但标准过于宽泛。它仅要求法官必须具有法律专业知识，但对专业水平达到何种程度没有规定，甚至高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识的人亦可以成为法官。由于高等教育方面的改革中出现的问题，高等院校在正规教育之外发放毕业证的情况较为泛滥。如果对法官接受高等教育的方式和条件不加限制和明确，将会降低法官的实际任职条件，继续影响甚至恶化法官的整体业务素质。三是在我国这种“逐级上报、层层把关”的审判体制下，法官容易养成不思进取的惰习。当个人法律素养的高低并不决定案件的审理的时候，恐怕没有太多的人会费心去钻研业务，也不会在乎案件处理的质量。这样做的结果，是使法官成为一种人人皆可为之的职业，法官职业的专业技术性荡然无存。

    （6）上下级法院之间的请示制度，实际上是用二审代替一审，使上级法院对下级法院的事后监督变成了事前监督，既剥夺了当事人的上诉权，也削弱了法官独立审判的职权。

    四、保障法官独立行使审判权的根本出路

    （一）理顺法院独立行使审判权的外部监督

    法院独立行使审判权是法官独立行使审判权的前提和基础。但司法独立制度的实行，涉及国家基本的政治制度问题，笔者不想作过多的分析。只说明两点：

    1、 改变现有司法体制与党的领导的关系，制定监督法。监督法应明确规定政党、立法机关、行政机关及其他监督主体对法院的监督程序及权利义务。党的领导和管理应该是对司法人员的外在管理和领导，即在思想作风、政治方向、组织路线、职业道德等方面，而并非是具体业务和工作的代办与干预。同时必须树立这样一种观念：法官忠实执行由党的意志上升为国家意志的法律，便是最好地维护党的领导的表现，那些违背而执行具体党组织的临时命令或者指示的做法，实质是在损害党的领导。同时，司法机关要与立法机关、行政机关事实上分开，互不隶属，各自独立运作。地方各级人大应该通过人民代表大会等合法渠道进行集体会诊式的事后监督，应当杜绝人大代表个人的“个案监督”。检察监督也是庭后监督而非全程式监督，新闻媒体的报导方式可为对办案进程进行“白描式”的客观而及时的报道。对监督主体的事前监督及事中监督应负法律责任。

    2、改革现有司法人事与财政制度。首先必须改变司法人事权控制在地方党委、政府手中的现状。笔者认为可以由司法部从通过司法考试的人中再通过公务员考试录用并具体的分配到地方的各级法院。这些人员统一由司法部直接管理工作，垂直领导，这些法官任免、级别职务晋升及惩戒也应由司法部或司法厅管理。其次，必须改变地方政府把持司法财政权的现象。笔者认为司法财政应该由国家财政统一划拨，或者按照各个地区的生活水平由司法部拟定一定的比例，纳入省级财政预算，由省级财政发给司法机关作为专款专用，由地方的人大严格监督，每年由地方人大报告司法财政的划拨使用情况。

    （二）改革法官独立行使审判权的内部机制

    为了树立我国法院公正司法的形象，我们可以借鉴其他国家的经验，从机制上完善我国的审判制度。

    1、改变法院现有的行政式工作模式。从管理方式，职责范围等不同范畴，分离法院行政职能和审判职能，真正确立审判工作的核心地位。具体包括：（1）明确法院行政职能对审判职能的依附关系和服务关系，淡化行政工作对审知工作的影响，消除以行政工作方式支配案件审判的情况，以突出法官在审理案件中的独立地位。（2）以诉讼法律确定的工作方式为基点，进一步扩大独任制和合议庭法官的决定权。削弱业务庭的行政管理职能，促成审判职能的不同分工由业务庭向独任制和合议制转化，建立以法官为核心的审判工作组织体系，取消审判组织中的行政领导负责制。使法院内部行政领导的职责明确化，在其不参加个案审理活动的情况下，使其不能借助行政管理职权干涉案件的审理与裁判活动。（3）重新确定审判委员会的地位，严格按照法律规定，将审判委员会讨论的案件限定在重大案件和疑难案件的范围内，取消审判委员会法外对案件的决定权，使讨论后形成的不同意见仅仅成为咨询意见，供法官裁决案件时参考。同时，改革审判委员会的组成方式及人员结构，取消人大常委会任免审委会委员的制度，改由法院较高素质的法官、法学界的专家学者和高层次的律师组成，其职责是就法官提交讨论的问题发表咨询意见，解决实践中遇到的各种难题，咨询意见不影响到法官独立审判的权力。

    2、提高法官的专业素质。法官的独立取决于法官的素质，法官本身的素质不仅是司法公正的内部保障，也是法官能否独立行使审判职权的前提。在英美国家，法官专家化、法官必须是精通法学理论和司法审判业务的理论家和实践家已成为一项规范化的制度。为了培养专家型的法官，报考法学院的前提必须是已经完成了其它学科的大学教育，法学院毕业后还要经过严格的资格考试才具备从事法官职业的资格。在日本大学法律系培养的仅是一般的法律人才，毕业后经过先后二次考试且成绩合格后，才能拥有助理法官的身份。

    这种严格的正规大学的学历教育和考试制度，培养了一批高素质的法官，这些经验是值得我们借鉴的。我国法院在现有体制下，可以从以下方面提高法官素质。（1）把好选用关。统一的司法考试，为法官的选用，创造了条件。法院应按照严格的程序选择取得司法考试合格资格的专业人员充实法官队伍，杜绝没通过司法考试的人员到法院担任法官。（2）加强对现有法官的业务培训，每年定期对法官进行脱产培训，更新法官知识，改善 其知识结构，形成学习新法律、新知识、研究探讨法律问题的氛围。（3）进一步改革法官辞退、免职的具体办法和制度，对不符合法官条件的人员应坚决予以免职、辞退，而不管其级别大小。（4）采取有力的措施，保护 高素质的法官。在未受过完整专业教育的法官人数较多的法院，应防止出现劣胜优汰的反常现象。

    提高法官业务素质的同时，应注重培养法官的职业道德素质。仅有一批较好业务素质的人员充实到法院，尚不能改变法院在独立审判方面的现状，法院审判改革的目标之一应是形成一支业务精通、作风优良、司法公正的法官队伍，确保司公正与效率，只有这样才能为法官独立行使审判权创造条件。

    3、提高法官待遇。保障法官职位的稳定性西方多数国家对法官的职位保障极为严格，实行任职终身制，对法官弹劾的原因和程序有明确的规定。法官一经任命，可以一直工作到退休，中间无须重新履行任命手续；同时给予法官高薪待遇，实行退休保障等措施，这些经验是值得我们借鉴的。通过这方面的改革，以制度化、规范化来激励法官独立行使审判职权，公正裁判。

    4、加强监督防范机制。通过详尽而完备的监督制约机制把法官对独立审判权的行使控制在一个合适的度上，使案件能够依法公正处理，保证执法的统一性。为此首先要建立、健全法官责任制，在赋予法官独立行使审判职权的同时，附加相应的责任，一旦独立审判权被不当使用，即应以严厉的方式追究法官的责任。其次，要建立健全监督制约的内部机制，在实践中探讨监督制约的具体程序、方式和办法，以保证法官的公正执法。

    参考文献：
    1、许崇德主编：《中国宪法》（修订本），中国人民大学出版社1996版。
    2、严存生主编：《新编西方法律思想史》，陕西人民出版社1989年第一版。
    3、王利明著：《司法改革研究》，法律出版社2000版。
    4、《人民法院五年改革纲要》。
    5、贺卫方；《司法的理念与》，中国政治大学出版社1998年第1版。
    6、简万成：《论司法独立的精神实质与价值定位》。
    7、《论司法独立》，人民法院报2001、7、2。
    8、《法官行为规范（试行）解读》，最高人民法院政治部编。

    （作者单位：广西岑溪市人民法院）