摘要：30多年的改革开放，强力推动了我国经济社会的高速发展。在我国GDP增长跃居全球第一的同时，社会转型期间的矛盾凸显，社会管理功能存在空白。为适应社会矛盾凸显期的新形势、新任务，党中央、国务院从维护社会稳定、促进社会和谐出发，全面推进社会管理，并做出了“逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系”的重大战略部署。同时，胡锦涛总书记深刻指出：“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家工作大局下开展，为党和国家工作大局服务”。这就决定了，作为党和国家政法机关，人民法院必须敢于和勇于在社会管理中“亮剑”，承担起解决纠纷的传统职能，以及调控社会秩序、实施权力制约、规制社会政策的审判延伸职能。以法院的职能作用为视角，本文通过探讨审判职能的有效发挥和在此基础上管理社会的相关职能延伸，提出了法院参与管理的理念创新、传统社会管理模式以及方法的创新，并分析原因，研究对策，以期更好地推动法院参与此项工作。

    一、从幕后到台前——人民法院参与社会管理创新的必然性

    自上世纪80年代改革开放以来，随着社会主义市场经济的快速发展，社会的剧烈变革也引发了社会各阶层及不同社会主体之间的利益矛盾与冲突。面对错综复杂的社会形势变化，人民法院的司法维护和保障功能愈显突出，社会治理对法院的仰赖逐步加重。[1]为更好的解决纠纷、化解矛盾，应对广大群众渴望的诉讼请求，以审判职能为基点，人民法院积极从幕后走向台前，投身社会管理及创新工作。

    （一）社会管理和社会管理创新

    人民法院要想参与社会管理及创新工作，首先应理清两者的含义以及关联所在。所谓社会管理，就是把社会看作一个有机整体，通过运用计划、沟通、协调、控制、指导等手段，使社会系统协调有序、良性运行的过程。社会管理的重心是协调经济与社会发展的关系问题。社会管理的手段包括社会计划、社会预测、社会决策、社会沟通、社会激励、社会控制、社会预警和社会保障等。[2]

    而社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。[3]

    参与社会管理是前提条件，社会管理创新则是终极目的。社会管理创新的目的，就在于促使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。社会管理的创新体现在社会管理理念、社会管理方式、社会管理体制和机制等方面的创新。

    （二）“社会管理创新”的由来和人民法院的政策对应[4] 

    1．2004年6月，党的十六届四中全会首次提出，“要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。同年，围绕“公正与效率”这个法院工作主题，最高人民法院提出了以“司法为民”为前提，营造稳定的社会环境和良好的法治环境。

    2．2007年，党的十七大报告提出，“要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。同年1月，在全国高级法院院长会议上，肖扬院长明确要求要贯彻胡锦涛总书记提出的“公正司法、一心为民”确立为人民法院工作的指导方针。

    3．2009年底全国政法工作电视电话会议上，“社会管理创新”名正言顺的成为“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，成为指导我党精神文明建设的重要纲领。同时，最高人民法院党组书记、院长王胜俊在会上提出，全国法院要深入开展“人民法官为人民”主题实践活动，紧紧围绕“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，努力实现人民法院工作新发展。　

    由此，人民法院作为党和国家的政法机关，在保证“公正与效率”的同时，被赋予了新形势下包括执法办案、能动司法、为民司法、开展自身建设等[5]，积极参与社会管理创新的新职能。

    二、权利回归大众——法院参与社会管理创新的角色定位与方式

    坚持走群众路线，保持与人民群众的紧密联系，这是中国共产党成立90周年仍然屹立不倒的法宝之一。人民法院作为国家审判机关，其审判权来自于人民的赋予，“人民法官为人民”和在“创先争优”活动中争做“人民好法官”等主题教育实践活动的开展[6]，无不体现着人民法院发挥审判职能，司法为民、利民、便民的决心和勇气。

    （一）人民法院参与社会管理创新的角色定位

    1．从人民法院的主要职能看其扮演的社会角色

    当前，在各级法院年度工作报告与媒体的宣传报道中，人民法院的职能作用，一般表述为如下内容：履行宪法和法律赋予的职责，充分发挥审判和监督职能，切实维护人民合法权益，促进社会公平正义，保障社会和谐稳定，实现经济社会又好又快发展。

    归纳一下，人民法院的职能作用主要有“维稳定、保发展、促民生、保和谐”四大功能。从人民法院的主要职能看其扮演的社会角色，我们不难发现，法院充当着如“保安”、“经纪人”、“大管家”、“消防员”的角色。结合当前社会矛盾凸显，各种利益诉求不断的社会形势，认为法院参与到社会管理的大潮中并在创新工作中“大有可为”[7]，其实是对这位多才多艺的的“全能选手”以能者多劳的高度肯定。

    2．通过人民法院的职能发挥强调其参与的正确定位

    “诉讼是调节社会关系的重要手段，审判是社会管理的重要方面。”[8]与社会管理其他主体相比，一方面法院是通过对案件实务的审理，间接实现对案件中涉及的社会关系的管理。凭借此项优势，人民法院在社会管理中的地位越来越突出，效果也越来越明显。   

    另一方面，对于人民法院的主要职能，《中华人民共和国宪法》作出了明确的规定——人民法院的主要职能是审判。这也表示了法院参与社会管理，是其妥善运用司法职能的最佳方式的同时，我们也必须看到“万丈高楼平地起”的现实。要想建成高楼大厦，必须积基树本。同样的，法院要想参与社会管理并做出点成绩，唯有立足主要职能，坚持人民法院的审判任务中心不动摇，同时在社会管理的各项事务中不越位、不越权，才能在当前社会大背景下有所作为。

    （二）人民法院参与社会管理创新要创新司法理念

    1．人民法院创新社会管理应坚持“人本管理”

    如果说社会是由人与人组合而成的整体，那么从事管理社会的根本就在于管“人”。党的十七大准确定位“科学发展观”的核心内容为“以人为本”，无疑为人民法院创新社会管理理念坚定了指导思想。

    （1）“人本管理”是科学发展观的核心内容。科学发展观是我党十七大提出的重大战略思想，要求达到绿色的、全面的、协调的、可持续的发展目标。“以人为本”是核心科学发展观的核心内容。实现法院自身的科学发展，实现“人本管理”，就要从经济层面、政治层面、精神层面为群众提供司法保障。

    （2）“人本管理”是党的宗旨和司法人民性的客观要求。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，这是由其性质决定了的。在全国法院大法官社会主义法治理念专题研讨班上，最高人民法院院长王胜俊也提出了“人民性是人民法院的本质属性”。坚持“人本管理”，就是要求法院在创新社会管理时，解决好司法活动开展“为了谁”和实现公平正义“依靠谁”的问题。只有清楚群众的管理需求，才能更好的服务于群众，“管”好群众，实现由以往单一“审判型”法院向综合“服务型”法院的功能转变。

    2．人民法院创新社会管理应坚持“能动司法”

    2009年6月至8月，最高人民法院王胜俊院长于在宁夏、江苏等地法院考察时，首次提出“能动司法”理念。他指出，“能动司法是新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择”。

    笔者认为，“能动司法”实质上是一种理论上的升华。前面提到，法院担任着如“保安”、“经纪人”、“大管家”、“消防员”般的全能角色。现实中，各种利益冲突是多样的、多元的、多变的。作为社会秩序的守护者，人民法院一是需要与时俱进，不断适应社会生活的变革；二是需要延伸职能，摒弃机械办案、积极延伸审判职能以外的司法服务职能。“为民司法”理念的提出、“便民诉讼网络”的落地建设、“巡回办案”工作方式的开展就是深入领会“能动司法”精髓的实践成果。

    （三）人民法院参与社会管理创新须打破传统管理模式

    1．转“事后处理”为“事前预防”

    改革开放30多年来，我国社会主义市场经济和新农村建设取得了巨大成果，同时社会转型期的各种社会矛盾日益凸显。现如今，部分群众仇官、仇富，仇视公权力，甚至一些地方出现冲击政府、公检法机关的暴力行为，这种不和谐现象一方面是对司法权威的公然挑衅，另一方面也严重影响了当前社会的稳定局面。

    此外，当矛盾冲突发生以后，我们临时再采取一些紧急处理的措施，这显然是一种典型的“马后炮”行为，无法从根本上落实化解社会矛盾、参与社会管理的有效作用。因此，积极转变思路，人民法院需从当前的“事后处理”如坐等判案、焦头烂额化解信访执行积案等，转变为“事前预防”如将引导当事人在立案时就申请财产保全，加大法制宣传预防犯罪，畅通表述渠道等，最大限度减少不稳定因素。

    2．变“单打独斗”为“同舟共济”

    “一根筷子易折断，一捆筷子抱成团”。实践告知我们，社会矛盾化解、社会管理创新，仅靠法院一家“单打独斗”的远远不够的。以“三调联动”的多元化纠纷解决机制联合、检察长列席审判委员会会议规定、联合执法等各种参与社会管理的方式为例，无不强调了在当地党委和政府的领导下，建立起多元化、多层次、多渠道的综合体系，努力将矛盾化解在基层，化解在萌芽状态的意义重大、成效明显。

    这就要求了人民法院要做好以下三个“积极”：一是积极服务地方经济发展大局。自觉将法院工作置于当地经济发展建设的决策部署中去考虑，始终紧跟党委制定的发展方针，确保经济建设工作推进到哪里，司法服务活动就覆盖到哪里；二是积极向党委、政府汇报审判工作。对于可能影响经济发展和社会稳定的重大案件，通过及时汇报争取领导的支持理解，努力形成定纷合力；三是积极加强各行政职能部门的沟通协调。注重将诉讼与非诉讼的多元纠纷解决机制有机结合，联合如工商城管、国土房管、建筑规划、劳动保障等部门的力量，有效参与社会管理。

    3．化“被动应战”为“主动出击”

    孙子有云，“知己知彼，百战不殆。”意思是说，在军事纷争中，既了解敌人，又了解自己，百战都不会有危险；不了解敌人而只了解自己，胜败的可能性各半；既不了解敌人，又不了解自己，那只有每战都有危险。
    参与到社会管理中，无疑需要有更大的勇气以及责任心。只有化主动为被动，社会管理创新才有可能被做好。以司法建议为例，法院要善于从审判工作中发现并总结问题，对涉及地方企业经营、地方行政部门执法等问题，人民法院应主动、及时向相关部门提出建议，积极规范执法、减少涉诉涉执不稳定因素。

    三、积小流成江海——创新社会管理与提高司法服务水平

    “不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海。”在《劝学篇》里，荀子教导世人学习应注重积累、学会厚积薄发。同样的，笔者认为，人民法院参与社会管理创新亦需要“厚积薄发”，通过下述五个方面的具体审判工作，推动人民法院司法服务水平提档升级。

    （一）加大调解力度，化解信访积案

    依照《最高人民法院关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的规定，始终把群众利益放在法院工作的首位，注重维护人民群众的合法权益。

    一是全面落实“调解优先、调判结合”原则，将调解工作贯穿于立案、审判和执行全过程。加强刑事附带民事案件调解、行政案件协调以及执行和解工作，发挥诉前和诉后调解的作用。依靠基层党政组织、行业管理组织、基层群众性自治组织，发挥工青妇等群众组织的作用，加大调解力度，全力化解社会矛盾，力促“案结事了”；二是积极促成司法确认，全面加强对人民调解、行政调解、行业调解、仲裁工作的指导和支持，增强非诉调解的确定力和执行力。设立人民调解工作室，探索诉前调解协议司法确认机制，对人民调解委员会、交通管理、劳动保障等部门主持达成的调解协议，经当事人申请，依法确认其法律效力，一方当事人不履行调解协议，对方当事人可以直接申请法院强制执行；三是牢固树立信访“有理推定”理念，深入排查化解信访突出问题。通过定期召开大接访、大走访、大下访活动，进一步规范完善巡回听证会议，落实切实可行的、密切联系群众的相关制度，尽最大努力畅通、规范群众诉求的表达渠道，共同维护群众权益，引导群众理性、合法表达利益诉求。

    （二）推动平安建设，维护稳定大局

    基层稳，则国家稳。严惩严重危害社会治安的暴力犯罪、恶势力犯罪和严重危害人民群众生命财产安全的犯罪行为，维护社会和谐稳定，是人民法院最重要的职能之一。我国是当今世界治安状况最好的国家之一[9]，但社会治安形势也不容乐观，亟需建立健全综合社会治安防控体系。

    首先，是要进一步深化平安创建活动。紧紧围绕“保增长、保民生、促发展”的工作目标，坚持“打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众”的“十六字”方针，切实增强人民群众的安全感和幸福指数。不断提升防控网络建设力度，建立“纵向到底、横向到边、上下联动”的责任网络机制。对涉及食品、药品、交通安全等与群众利益息息相关的案件，加强法制宣传引导，加强群众安全防范意识。完善应急管理体制机制，不断提高预知、预防、应急处置能力，让人民群众感到越来越安全。

    其次，是要进一步落实宽严相济刑事政策。准确把握量刑“宽”与“严”的重点和幅度，确保重罪重判、轻罪轻判、罚当其罪。精心组织量刑规范化工作，准确界定量刑起点，合理确定量刑幅度。加强刑事和解工作，对真诚悔罪并取得被害人谅解的轻微刑事被告人，依法从轻、减轻或免除处罚。坚持罪刑法定原则，对公诉机关起诉的案件依法严格审查。

    第三，是要进一步参与社会综合治理。认真开展“爱民月”和“万名党员干部交困难朋友”等各种形式的亲民活动，主动关心空巢老人、留守妇女及儿童。全面启动“六五”普法工作，推进依法普法治理工作创新，为“十二五”规划营造良好法制环境。健全社会治安重点地区排查整治长效机制，积极探索新形势下如“平安志愿者”的群防群治[10]的新途径新办法，强化对社会治安局势的控制力。

    （三）倡导诚信交易，规范市场秩序

    遵循市场交易中，诚实守信的商业道德和个人品德。加强社会诚信制度建设，加快法制建设步伐，为社会诚信制度建设提供法律支持。引入专家咨询制度[11]，聘请来自学府院校、国土房管、建筑规划、劳动保障、金融保险等领域的学者专家，针对法院工作提供理论和实物上的咨询意见。对新型疑难复杂经济案件中涉及的相关技术和法律问题进行专题分析判断，提出咨询意见或结论，打造智囊平台。

    （四）着力保障人权，加大司法救助

    加大司法救助力度，对家境着实贫困、符合司法救助条件的当事人及时发放司法救助金，充分保障当事人诉权，维护其合法权益。丰富司法救助形式，对身患疾病或行动不便的当事人，主动送款、送物、送达法律文书上门。扎实开展“三进三同三个一”和“结穷亲”等多种形式的捐款活动，缓解困难群众生活困难。

    （五）加强巡回审判，落实司法为民

    司法为民是人民法院永恒的工作话题。年初时根据中央要求，结合创先争优活动的开展，中央政法委研究决定，在全体政法干警中开展“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动。3月17日，最高法院召开部署工作会议，通过两个主题实践活动的深入推进，引导法院全体干警发扬光荣传统，坚定理想信念，落实司法为民宗旨。[12]

    根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十一条规定：“人民法院审理民事案件，根据需要进行巡回审理，就地办案”。截至2010年，全国有三分之一的人民法院完成了审判法庭的新建和改扩建任务，新增面积1000余万平方米。[13]然而在司法实践中，流动办案、巡回审判的力度还远远不够，存在巡回法庭“巡不起来”的问题，有些巡回法庭的办公机构甚至设置在机关法院，在某种程度上成了民事审判庭的内设机构。大力加强巡回审判，有助于充分发挥其司法便民、利民、紧密联系群众的功能，有利于宣传法律与诉讼知识从而提升社会管理水平。

    结语

    社会管理是政府职能的重要组成部分，但是社会管理更需要其他主体的广泛参与。时代赋予了人民法院参与社会管理以挑战和机遇。社会管理创新，需要法院在开展审判工作的同时，不断探索和拓展审判之外的延伸职能，法律运用是其手段，维护社会秩序和法律权威是目的。本文仅为一家之言，必然还有更多、更好的司法服务有待深入挖掘。我们坚信，经过广大有识之士的不懈努力，在法律执业者们在社会管理中的不懈探索下，有中国特色的、党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的建立和完善指日可待。

    注释：

    [1]杨远帆：《关于人民法院公信力问题的探讨》，载赣州法院网。
    [2]马凯：《努力加强和创新社会管理》，载新民网。
    [3]王健：《人民法院如何参与社会管理创新》，载天涯法律网。　
    [4]相关情况参见最高人民法院年度工作报告。
    [5]马渊杰：《最高人民法院党组认真学习贯彻省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班精神 王胜俊要求充分发挥人民法院职能作用 切实加强和创新社会管理》，载《人民法院报》2011年3月3日第1版。
    [6]为不断提高法院干警素质，推动法院整体队伍建设，近年来最高法院陆续部署开展了一系列的主题教育实践活动，将保障人民利益作为行使审判权的奋斗目的，传递出“人民”法院欲将权利回归守法大众的决心和勇气。
    [7]吕 华、毕经纶：《推进社会管理创新法院大有可为》，载《人民法院报》2011年6月12日第5版。
    [8]石水根：《在能动司法中实现社会管理创新》，载中国法院网。
    [9]任生心、赵达：《社会治安综合治理是实现平安中国的必由之路》，载《 光明日报 》2011年4月12日第4版。
    [10]周永康：《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》，载《求是》2011年第9期。
    [11]颐中宣：《重庆一中院开出“药方”聘任咨询专家破解执行“四难”》，载重庆法院网。
    [12]张先明：《最高法院党组部署“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题实践活动 王胜俊强调‘结合法院实际认真组织实施，确保在促进队伍建设促进审判工作上取得实效’》，载《人民法院报》2011年3月17日第一版。
    [13]相关内容请参见最高法院网站《人民法院工作年度报告（2010年）》。

    （作者单位：重庆市垫江县人民法院）