关键词：社会管理创新  法治  法律意识

　　社会管理创新是指在现有社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济和社会发展态势,尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统管理模式及相应的管理方式、方法进行改造、改进和改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。①社会管理创新的出发点和归宿点在于通过社会管理创新来形成新型的社会管理、公共治理格局，在经济社会发展可承受的范围内最大限度的为公众提供公共产品和服务。而建设法治国家已为我国宪法所确立并慢慢深入人心，任何机关、单位、组织和个人只能在法律的范围内进行活动。因此，只能在法治底线原则基础上通过社会管理的理论、机制和方法创新，运用新理论、新机制、新方法，来不断提升社会管理效率和质量。②

　　一、社会管理创新需要法治保障

　　（一）构建现代社会管理体制需要法治保障

　　构建一个以人为本、服务优先，多方参与、共同治理，既有秩序、又充满活力的现代社会管理体制，形成良好的权力配置体制、城乡协调统一发展体制、劳动就业一体化体制、收入分配可持续发展及配套体制、社会各阶层利益关系协调体制，形成小政府、大社会的格局和“中间大、两头小”的橄榄型社会，不仅需要党政机关、社会组织及个人的共同参与，更需要法治的保障。通过法律法规规定各个主体的权限，理顺他们之间的关系，规范政府进行行政管理的方式、内容，确定社会组织参与管理的途径，促进政府行政管理与社会组织有效参与、居民自治管理良性互动的多元治理新模式的形成，从而构建与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及建设和谐社会要求相适应的中国特色社会管理体制。

　　（二）促进社会规范有序运行需要法治保障

　　社会有序就是经济、政治、思想、文化、社会生活各个方面有章可循。这里的章就包括法律、制度、体制、机制等等。”③良好社会秩序的形成既需要宗教、伦理、习惯、政策等的调控，也需要法律的调控，法治为控制无序与混乱提供了法律规范。在社会生活中，由于利益和诉求的多元化，使人们之间的矛盾与冲突在所难免，要实现人与人、人与社会、人与自然之间均衡、有序、相互依存和共同发展，就需要社会为人们提供一系列的行为规则来协调、支配和控制人们的行为，虽然法律不是唯一的行为规则，但法律以其所具有的公正性、严肃性、稳定性等特点，应是最重要的也是最理性的行为规则。

　　（三）深化行政体制改革需要法治保障

　　进行社会管理创新离不开行政体制的改革，但由于众多因素的存在，我国政府一直都比较重视经济调节和市场监管，而忽视社会管理和公共服务。政府以其拥有的行政权力来管理社会，但这种权力在现实中又没有受到有效约束。权力都有膨胀的欲望，权力和责任不对等，造成滥权、越权、有权不作为现象十分严重，这已引起有识之士及党和国家领导人的高度重视。

　　法治在深化行政体制改革、转变政府职能的过程中将发挥举足轻重的作用。一是通过制定法律，确定权力行使的边界，明确政府无授权便无权的原则，且中央政府的授权只能来自法律，地方政府的授权只能来自法律、行政法规和地方性法规，且不能与法律相冲突，坚决取缔自我授权的现象。二是严格贯彻权责一致原则，有多大的权力便有多大的责任，坚决惩治滥权、越权和不作为行为，促使行使公权力的人员谨慎行使权力、带头敬重法律。三是依法确定政府服务的具体内容，规定服务的具体事项、方式，并逐步建立惠及全体民众的基本公共服务体系，使政府从具体参与经济活动中解放出来，把政府的职能真正转变到依法提供公共产品和服务上来。

　　二、社会管理创新的基本法治原则

　　（一）合法原则

　　社会管理创新是一个大课题，需要社会各方面共同参与，要使社会管理创新真正符合社会的实际需要，确保社会管理创新有序进行，满足政府服务于民众、服务于社会的根本目的，就要严格遵守法律，使社会管理创新活动在法律的框架内进行。具体来说，一是参与社会管理创新的主体要合法。就我国实际情况来看，参与社会管理创新的主体涉及面要广，要形成全社会共同参与的良好局面，因此应包括各级党政机关、企事业单位、合法的社会团体和组织、公民个人。二是进行社会管理创新的内容和程序要合法。进行社会管理创新不能突破法律的藩篱，各个主体应在法律的范围内以适当的程序创新社会管理体制机制和内容。三是进行社会管理创新的方式要合法。社会管理创新是一个综合工作，要坚持与经济社会发展相适应原则，有序稳步推进，不可脱离经济社会发展发展实际，搞些劳民伤财而又没有实际效果的社会管理模式，也不可不顾我国国情随意移植国外的社会管理模式。

　　（二）权力有限原则和权利优待原则

　　自建国以来，我国政府职能经历了从大包大揽到政府主导再到引导社会组织共同参与社会治理的转变，从无限政府到有限政府的转变，权力有限原则逐步得到确认。我国宪法规定，国家的一切权力来自于人民。因此，人民是权力的最终享有者，政府的权力是相对的、有限的，要受到人民权利的限制和约束。一是政府权力内容的有限性。对政府权力而言，坚持法无授权既无权的原则，即只有法律、法规的授权才能行使权力。二是权力行使方式的有限性，权力要以有利于提供公共产品和服务、有利于社会治理的方式行使。三是权力的行使要有底线。即不得以侵害公民权利为代价，不得以社会管理创新为借口，任意剥夺和限制公民的权利。

　　政府在行使权力过程中，公民的权利具有优先性，即政府进行社会管理创新要以公民权利保障为底线，在进行社会管理创新中要尊重公民应当享有的基本权利，要创造条件让公民享有与经济社会发展水平相一致的权利。要正确处理权力与权利之间的关系——坚持权力受限于权利、权力让位于权利、权力服务于权利的原则，为社会提供公共产品和服务，要明白赋予政府的权力只是为了更好地实现人民的权利。对于公民而言，坚持法无禁止即授权的原则，属于选择性、赋权(权利)性、授益性的创新举措和制度规范可以宽松一点;属于禁止性、限权(权利)性、损益性的创新举措和制度规范则应非常谨慎和严格对待之。④

　　（三）合理原则

　　合理原则更多的是在行政法中使用，据台湾学者林惠瑜概括,合理原则包括下列相互交叉的概念:不适当之动机或目的,考虑不相关之因素,未考虑相关因素,不合乎理性,荒谬,恶意,不诚实,恣意,反复无常,过分,禁止反言之违反,忽视公共政策,法律期待之违反,违反比例原则,法律解释错误⑤就社会管理创新来讲，合理原则主要体现在以下几个方面：一是社会管理创新要合目的性，创新举措和制度规范的出发点、目的性必须正当，创新举措和制度规范的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。政府进行社会管理创新必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，为社会和公众提供与经济社会发展水平相一致的公共产品和服务，最大限度的满足公众对公共产品和服务的需求。二是社会管理创新要最大限度体现公正，不仅要形式合法，更要合乎“法治之理性和社会公正”。三是要坚持比例原则，进行社会管理创新应兼顾社会管理目标的实现和保护相对人的权益,如果为了实现社会管理目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围内。

　　三、社会管理创新中法治保障的对策

　　（一）加强法律、制度建设

　　要建立井然有序的社会管理模式，必须完善社会管理法律规范，以法律构建社会管理的基本框架。

　　1.加强政府部门法律制度建设

　　一是规范政府部门的立法工作，依法确定政府社会管理的边界和内容，使社会管理创新从政策供给到立法供给转变。通过制定政府部门规章以及其他规范性文件,对社会管理的对象和内容和方式进行及时的法制化更新,以提升政府部门的管理效能。二是健全管理执法的各项制度。一方面,政府部门的社会管理执法权能集中的要相对集中,确立全责一致原则， 坚决纠正处理滥权、越权和不作为现象；另一方面,建立相关管理执法制度,确保政府部门管理行为的合法性。当前要重点强调行政行为的合法性，尤其是程序合法，督促执法主体依法行政。

　　2.健全社会组织相关法律制度，促进社会组织规范发展

　　通过法制建设，让社会组织在法制健全、政策支持、公众认同的环境里发展并且发挥独特的作用优势，成为一支独立于政府与企业之外的相对独立的社会力量，健全协调利益关系化解矛盾的作用机制，增强社会的管理和服务功能。同时，通过制定法律，规定社会组织参与社会管理的内容、形式以及政府向社会组织购买服务的相关内容，使政府与社会组织形成一种良性的合作关系，把政府从直接参与具体事务中解脱出来，把精力放在作宏观指导和提供公共产品和服务上来。

　　3.加强公民政治参与的制度化建设

　　在充分保证宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，探索公众广泛参与的社会治理模式，对公民政治参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使公民政治参与经常化、制度化、规范化。一是建立健全重大事项公众参与机制。在制定重大行政决策和法律前，要采取听证、协商、讨论等多种方式，听取公民的意见建议，做到决策和立法民主化、科学化、公开化。二是形成公众参与社会管理的法律机制。健全和完善公民批评建议、申诉控告、检举、信访、监督等制度，形成公民有序参与社会管理的法律机制。

　　（二）培养法律意识

　　张文显教授认为：“法意识是与群体或个体（个性）心理特征相联的、人们关于法现象的认知、情绪和意志的总和。它在内容上包括人们对法现象的知晓、理解和把握；对法规范和法行为的情感、评价和态度；对法现象的意愿、要求和期待。在形式上表现为人们关于法现象的心态、观念、理论。法意识是一种特殊的社会意识，是法现象的特殊组成部分。”⑥法律意识对于立法、执法和守法都具有重要的作用，可以说，只有当立法者崇尚良法之治，执法者对法律心存敬畏，普通公民对法充满崇拜和信仰，我们才能真正建设成为法治国家。笔者认为培养公民的法律意识，最主要的是要培养法律至上理念和树立正确的权利意识。

1.树立法律至上理念

　　法律至上就是指法律在一个社会中居于至高无上的地位，享有崇高的威望，得到普遍的遵守和广泛的认同。法律是解决一切社会矛盾、社会纠纷的基本的也是最后的合法救济手段。无论在任何情况下，一国的法律都要给人以希望，给人以安全感和信赖感，让人们可以对国家、政府、社会保持基本的乐观和最低限度的信任，永远心存希冀。⑦一是法律具有最高权威并被遵守。法律具有至高无上的权威，任何机关和个人都必须在法律的藩篱内活动，都必须严格遵守法律并依据法律办事，触犯法律者平等地受到法律的制裁。二是法律被广泛认同和尊重。法律在人们的心目中具有至高无上的权威，法律被人们普遍尊重和爱戴，并被广泛信仰和崇拜，如卢梭所言，“尊重法律是第一条重要的法律”、“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。⑧

　　2.树立正确的权利意识，培育正义理念

　　首先，政府必须树立正确的权利意识。政府要带头尊重社会组织和公民个人的权利，鼓励社会组织和个人合法行使权利，同时要确立权力是服务、权利应尊重的观念。其次，政府要增强人权观念，慎用手中权力。在社会管理过程中坚持以人为本原则，自觉尊重和依法保护公民的基本权利，进行社会管理和社会管理创新都应当以维护最广大群众最根本利益、让群众在稳定有序的环境中依法享受公共服务为根本目的。第三，应培养公民的权利意识。加强公民权利意识的培养，使每个人在维护自身合法权利的同时，自觉地尊重他人的合法权益及社会公共利益。只有这样，正义理念中的权利意识及其相互性才能在公众中得到真正认同。

　　（三）发挥政法机关的职能作用，为社会管理创新提供法治保障

　　1.政法机关要积极参与社会管理创新，探索进行社会管理创新的举措

　　社会管理创新是政法机关“三项重点工作”之一，各级政法机关根据职业特点，积极探索参与社会管理创新的新举措。针对犯罪特点，积极探索特殊人群的帮教制度，公安、检察院、法院及司法机关积极探索未成年人教育、矫正、帮扶制度，无论是立案、审查起诉、审判还是最后的执行，都要设立专门的办案机构，专人负责办理，形成一整套相互承接的切实可行并行之有效的制度，使违法的未成年人真心悔过，切实改过。加大普法教育和法律宣传力度，营造全社会知法、懂法、守法的良好局面，各个政法机关利用现有平台，根据本地区犯罪的发案特点，采取多种形式、有针对性的进行法律宣传教育。对多发、常发、人民群众深恶痛绝的犯罪利用多种方式进行广泛宣传，扎实开展“法律八进“工作。积极创新联系群众、方便群众诉求的工作机制。在现有的法律框架内，积极整合政法系统联系、方便群众的机制⑨，能统一布置设立的统一建设，形成合力。做到有求必应、不推诿、不扯皮、不刁难、不拖延，及时反馈、解决，属于职权范围内的着力解决，属于其他部门的及时告知并持续关注，充分利用法律赋予的职权进行有效的监督。

　　2.健全和完善维护社会公平正义的公正司法机制

　　无论是审判机关依法判决、裁定,还是检察机关依法抗诉监督,对于社会管理创新机制制度的形成和不断完善,提高其制度化、法制化乃至法治化的水平,都具有重要的规范、促进和监督制约作用。⑩各级政法机关和干警要以事实为依据、以法律为准绳，既注重实体正义，又要注重程序正义，并在现阶段更加注重程序正义，牢固树立法律至上原则和法治理念，既要能排除各种干扰、又要能抵制各种诱惑，在服务好大局的大背景下，使法律真正成为解决社会矛盾纠纷的有效手段，成为社会公平正义的最后守护神。

　　结 语

　　把社会管理创新纳入法治化轨道，以法治理念为指导,以法制体系、法治程序和规范为支撑来推进社会管理创新,是增强社会管理权威性和公信力的需要，是提高社会管理效率的保障，也是提高党政机关、企事业单位、社会团体和个人法治意识，从而构建参与型、互动型乃至自治型社会管理模式的需要。

　　作者简介：

　　王刘章，河南信阳，男，法学硕士，1977年2月出生，重庆市长寿区人民检察院研究室干部

　　注释：

　　① 应松年：“社会管理创新引论”转引自王建新,王凌光：《行政法视野下的社会管理创新——中国法学会行政法学研究会2010年年会综述》，第133页。

　　②莫于川：《行政法治视野中的社会管理创新》《法学论坛》2010年11月第6期(第25卷，总第132期)第20页。

　　③石泰峰：《当代重大理论热点难点问题研究》，中央党校出版社，2006年版，第10页。

　　④莫于川：《行政法治视野中的社会管理创新》，《法学论坛》，2010年第6期(第25卷，总第132期)，第20页。

　　⑤林惠瑜：《英国行政法上的合理性原则》，载城仲模：《行政法的一般原则》，三民书局,1994年版，第197页。

　　⑥转引自邓超：《浅析法律意识的概念》，《法制与社会》，2008年第10期（上），第16页。

　　⑦赵雪玲：《增强法治理念培育法治文明》，《科学大众·科学教育》，2011年第4期第146页。

　　⑧卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，1982年版，第35-70页。

　　⑨法院设置派出法庭、检察院设置检务联络室、司法机关的调解室等方便群众诉求的机制。

　　⑩陈用龙：《深化社会管理创新的法治思考》《岭南学刊》2011年第1期，第79页。