自二十世纪八十年代以来，随着改革开放政策的不断推进，经济和社会的飞速发展，我国的司法制度和司法实践发生了巨大变化，诉讼案件成倍增长。给人民法院带来了巨大的压力和挑战。各级法院在最高人民法院指导下，全力推进司法改革，积极应对各种挑战，取得了巨大的成就。特别是在解决案件积压、提高办案的社会效果和法律效果方面，积累了一定的经验。但仍然存在着许多的困难和问题，有待进一步加以调整和解决。

　　一、压力与挑战

　　我国所进行的社会主义市场经济体制改革，实质是国家治理模式的根本转变。面对这个转变，全国法院承受着巨大的压力和挑战。

　　（一）审判案件急剧增长，人员与任务矛盾突出

　　我国社会由计划经济向市场经济转变，原来由国家统一管理的部分社会事务、经济事务交由社会主体和市场主体自我管理。同时，经济迅速增长，人们的经济、社会交往更加频繁，由此而导致的大量矛盾纠纷激增并涌向法院，形成“诉讼爆炸”。仅就河北省法院受理各类一审案件的数量为例， 30年来，我省受理的一审案件大幅上升，从1976年的23949件上升到2010年的343645件，增长10倍多。1980年49481件，1990年138858件，2000年252972件，2005年241389件，2010年受理343645件；1990年、2000年和2010年分别比1980年增长180.63%、411.25%和594.50%。民事案件涨幅最大；刑事案件总体变化不大，呈缓慢上升态势,虽有时波动，但幅度很小；行政案件从1987年始有数据，缓慢增长，目前仍以千件计。这只是一审收案情况，如果再加上二审案件、和执行案件，法院工作量的增长是一个巨大的数字。

　　一个不能忽视的因素是：案子在逐年增加，法官却减少了，司法资源日显短缺。1980年，全省法院共有审判人员5335人，1990年10676人，2000年10481人，2002年由于机构改革法官提前离岗，导致法官人数下降，到2010年只有审判人员9200 人。1990年、2000年分别较1980年增长100%和96.46%。2000年比1990年降低了近1.83个百分点，2010年比2000年降低了近12.22个百分点。据调查显示，由于人员短缺，有些中、基层法院的法官，一个人一年要审结两三百个案件；石家庄中院2011年民事法官最多结案209件。劳动强度之大，可想而知。书记员甚至工人担任审判员审理案件时有发现。同时我省农村地区的法官除审判工作之外，还要承担生态村建设、扶贫开发和特殊时期的安全保卫任务等。

　　（二）案件类型变化，复杂程度提高

　　在刑事案件上，1979年仅有侵犯人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、危害公共安全罪、破坏社会主义经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪、妨害婚姻家庭罪、渎职罪等七大类26小类，到1983年，刑事案件已发展到七大类50余小类，例如增设了流氓罪、制作贩卖淫书、淫画罪等，而仅过了两年，到1985年，罪名已增加到80余小类。到2001年，已增至七大类124小类。除罪名外，犯罪形式、手段亦随社会的发展而智能化、复杂化，例如信用卡类犯罪、新兴的网络犯罪等等。

　　在民事案件上，1983年一般民事案件仅有15小类，包括离婚、离婚后财产、生活费、抚养、继承、土地、山林水利、选民名单、宣告失踪、死亡、认定公民无行为能力、认定财产无主、其他等，经济纠纷也仅有24小类。而到2001年，民事一审案件分为婚姻家庭、继承纠纷、合同纠纷、权属、侵权纠纷及其他三大类，每一大类又细分为若干小类，共计177小类。一些新类型案件如房地产案件、建筑物区分所有权、业主权益案件以及期货、债券甚至网络上的虚拟财产纠纷案件相应而生。

　　1987年人民法院根据有关规定开始受理行政案件，审理程序依据《民事诉讼法》的有关规定；1989年《行政诉讼法》颁布，基层法院相继成立行政审判庭，涉及公安、民政、交通、计划生育等案件纳入行政诉讼收案范围。法院的工作量又增加了一大系列。

　　我们已然粗略地看到，30年来，我省案件无论从数量上还是类型上都呈现出翻天覆地的变化，案件数量的飞速增长、类型的不断变化，复杂程度的提高，也向法院和法官提出了严峻挑战。

　　（三）执行案件居高不下，“执行难”困挠法院

　　1991年以前，人民法院生效法律文书由审判庭负责执行，后随着法院收案数量日益增加，进入强制执行程序的案件也越来越多，审执不分的做法产生诸多问题并受到批判，1991年后我省各级法院先后成立了执行庭。20年来河北法院执行案件受理数逐年上升，从1992年的43202件，上升到 2000年的129805件达到最高峰，增长了200.46%;之后案件数继续在高位运行并缓慢回落，2010年受理执行案件数为109300件，仍比1992年增长153%。

　　不仅执行案件数量增多，而且执行难度越来越大。有的是因被执行人履行能力不足，被执行财产难以查找控制；有的因协助部门协助不力；再加上法院执行装备、人员素质的制约，以及地方保护主义和部门保护主义的干扰等，被执行人自动履行率逐年下降，1992年自动履行率为54.67%，到2005年自动履行率降为30.50%。法院采取穷尽执行主体、穷尽执行措施、穷尽执行财产的“三穷尽”方式，仍有大批案件不能及时执结，影响了群众对法律的信心，社会各界对此反应强烈。“执行难”和涉诉上访一

　　样成为严重困挠法院的两大难题。

　　（四）司法缺乏权威，“案结事不了”问题凸显

　　近几年来裁判的可接受性受到一些质疑。现代法制与传统民俗冲突，人们的现代法律意识和诉讼知识不足，单纯依照现代诉讼程序解决社会生

　　活中发生的民事案件难以取得良好的社会效果和法律效果,当事人对生效裁判不服增多，法院系统涉诉信访案件增幅较大。以我省法院系统为例，2001年上访13240人次，2002年27667人次，同比上升108.97％;2003年38015人次，同比又上升37.4％，比1994年的11023人次多26992人次。当事人除了直接到法院上访的以外，到人大、党委及政府等其它部门上访的也较多。由于人民法院担负各类案件的审判和执行任务，履行司法机关终局裁决的职能，所以涉诉上访在群众整体信访中占有较大比例。从省信访局历年的统计情况看，涉法信访大约占信访总数的10％左右，涉诉信访占涉法信访的80％以上。2003年上访案件总数2810件，其中涉诉上访案件1342件，涉诉上访占上访总量的47.76％。2010年省涉法涉诉信访中心成立以来，涉诉上访量占到中心全部上访量的40%左右。

　　在众多的上访案件中，民事案件所占比重最大，执行案件居第二位，刑事案件占第三位，其次为行政案件和其他案件。目前，省法院月上访量在2000人次左右，最多时日上访量达140多人，大多数为重复上访。一些上访老户情绪激烈，经常缠访、闹访，群体访现象越来越多，赴省进京越级上访量居高不下；多头访、择机访、结伙访、缠访、闹访、暴力访等非正常信访问题凸现。严重影响了社会稳定。法官不仅要审理正常诉讼程序内的案件，还要抽出相当的精力接待当事人上访，在“两会”和重要节目甚至要进京接送、安抚上访人。

　　（五）法官承担风险加大，心理压力过高

　　法院审判任务繁重，而且社会期望值和法院对法官的要求也越来越高，法院自身的各项追究制度象一柄利剑，时刻高悬，内外监督使法官必须审慎言行；有时还受到人身攻击，自身安全受到威胁；据调查，法官承担的风险主要有案件出现差错对自身名誉、前途影响的风险，受到人身攻击的安全方面的风险，以及诽谤、诬告等涉及名誉方面的风险等。浙江宁波市北仑区法院对法官心理压力的调查显示，超过57.9%的人在结束工作后经常感到精疲力竭，10.5%的人甚至几乎每天如此；工作上的压力感同时也延伸到个体的日常生活中，高达52.6%的人心情时常感到压抑、焦虑、担忧、不安，另有过半数的人觉得没有精力从事业余活动, 部分法官甚至工作热情减退，身体健康状况下降。

　　仅2006年4月5日《人民法院报》第三版刊登的16位法院英烈中，就有12人是因长期超负荷工作，积劳成疾而去世。还有更多的默默无闻的审判人员带病坚守在工作岗位上；2006年6月我省高院组织体检，50%以上的人患有这样那样的疾病，患心脏病、高血压、糖尿病等全身性疾病的人数也逐年上升，工作的超负荷运转造成审判人员身体透支。有些审判人员不堪工作、生活上的重负，因而辞职或选择了相对较为轻闲的其他职业。

　　二、问题与原因

　　中国社会发展的一个重要特点是“两个转型，一次完成”。社会转型期是矛盾纠纷的多发期。人民法院作为转型过程的亲身经历者和转型过程中所产生的矛盾纠纷的解决者，正参与到这个过程中。

　　（一）群众日益增长的司法需求与司法资源不相适应

　　随着改革开放和社会转型，法律制度不断健全、人民群众的法律意识、诉讼意识不断提高，过去老百姓厌讼、非讼的态度发生了根本变化，通过法律手段维护自己合法权益愿望越来越强烈，对司法的需要和要求也越来越高，由此导致案件数量大幅上升，且审理难度加大，形成“诉讼爆炸”。司法职能的有限性与社会对司法功能期望值过高发生冲突。虽然近年来法官队伍总体素质不断提高，但仍然难以满足人民群众日益增长并不断提高的司法需求。

　　1、法院内部人员结构不合理，行政人员与办案人员比例失调。有数据统计，河北1999-2003年五年调入法院的人员中，从党政机关调入人员及复员、转业军人就占到总调入人数的近84%，而大学以上毕业生仅占16%。2008年以来省法院通过公开招录等方式陆续录用了100多名法官及书记员，缓解了比例失调问题。但法院系统近年来调入人员中，大多来自党政机关和军转干部，进一步加剧了办案人员与行政人员的比例失调。

　　2、法官待遇低使人才外流。经济待遇与通讯、电力、银行和律师等行业相比，法院干警的工资收入明显偏低，且政治待遇有限。在基层法院，一名干警辛苦一辈子，退休前最多提至正科级，受职数限制，大多数到退休仍是一般科员，一方面法官队伍对高素质法律人才缺乏吸引力，另一方面，业务素质高的司法人才不断流失。

　　3、机构改革“一刀切”、“逆淘汰”机制造成缺员。相当数量的老审判员（年满50周岁或工龄满30年）离岗，致使具有法官资格的人员大量减少，新进人员因没有审判职称和司法实践经验，不能审案。导致一些基层法院和派出法庭因为缺员难以组成合议庭。

　　法院人员进口不畅。一方面取得全国统一司法资格考试的人员进不来，另一方面不具有法律专业知识，甚至不符合法官法学历条件的人员却进了法院。由此造成了有审判职称的人员不断减少，而行政人员不断增加的现象。不仅法院的实有人数在逐年减少，非审判人员所占比重上升,审判一线人员所占比重下降。司法人员短缺与群众日益增长的司法需求形成极大反差。

　　（二）法律、法规、规则的不完善，司法解释突破法律

　　我国是成文法国家，成立法具有滞后性和局限性，再加上立法技术的不完善，导致我国一些法律法规存在明显的漏洞，或在司法实践过程中会逐渐暴露出一些问题。执行难已成为社会热点问题，但我国至今没有强制执行法，许多执行行为现行法律没有详细规定，执行法律法规的缺位也是造成执行难的一个重要原因。

　　由于我国成文法在立法上都以原则性规定为主，法条内容比较概括，加之随着我国经济的飞速发展，有的现行法律不适应形势发展的要求，新类型案件无法律规定，这无疑增加了法官自由裁量的可能和范围，甚至有的案件完全凭法官自由裁量。最高法院为防止法官滥用自由裁量权同时指导下级法院的审判实践，出台了大量的有关的司法解释，但有的司法解释与现行法律相冲突或突破了原有的法律规定，造成了下级法院在实际操作中的无所适从以及当事人的指责和反对，增加了法官释法析理的难度和工作量。

　　（三）司法程序设计的欠缺导致积案增多

　　诉讼程序是案件审判的“生产线”，程序设计的合理与否直接影响案件的审判效率。诉讼本身的程序规范，造成纠纷解决的成本相对较高等客观形势。以民事案件的普通程序为例，一起案件从起诉立案到二审终审的时间期限为：法院收到起诉状后，7日内决定是否立案，立案之日后6个月内审结，当事人在判决书送达之日15日内提出上诉状，原审法院收到上诉状，应当在5日内将副本送达对方当事人，对方当事人在收到之日内15日内提出答辩状，原审法院收到上诉状、答辩状，应当在5日内报送二审法院，二审法院应当在立案之日起3个月内审结。仅这些期间相加共10个月零7天，还不包括在途时间、因特殊情况由院长批准延长的期间等；如果案件被发回重审，那么这个案件从起诉到终审就需要至少15个月的时间。2008年修改后的《民事诉讼法》施行，规定民事申请再审案件上提一级审查，大量二审案件终审后转为申请再审案件涌向省级法院，《最高人民法院关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》中要求人民法院自受理再审申请之日起三个月内审结案件，但因没有配套措施，从目前情况来看，因收案数量巨大与办案人手不够的矛盾突出，导致大量案件超审限，形成积案。

　　我国诉讼法虽然明确规定了案件的审理期限，但对一二审程序衔接中一些问题如什么算“审结”，制作出判决书、主管领导签发判决书、还是判决书送达当事人算审结，这其中几个期间的差距很大；而且案卷的移送期限没有规定。还有一些案件，虽然审理没有超期限，但由于审理期限规定得笼统和原则，再加上有些审判人员缺乏效率意识或业务不熟练以及受其他非正当因素的影响，使本来可以在法定期限内尽快审结的案件，却造成了在法定审限内的拖延，虽没有超审限但降低了诉讼效率，增大了当事人的诉讼负担。

　　现行诉讼程序的不合理导致诉讼迟延和积案增多，当事人程序中充分发言权不够，不能释放怨气，致使一部分当事人不自动服判息诉而申诉上访。现行诉讼程序已严重不适应现实的需要。

　　（四）社会解纷职能弱化，处理权威渠道单一

　　社会矛盾纠纷的解决渠道应该是多元的,包括和解、调解、仲裁和诉讼等，只有通过其他方式无法解决的纠纷才能进入法院，诉讼位于各种纠纷解决方式的最后端。这样既有利于社会和谐也可以降低纠纷解决成本。而目前的情况是大量可通过非诉途径解决的纠纷进入法院，司法成本增大。其主要原因是由于纠纷消解渠道不畅通。

　　一是行政调解职能弱化。与社会主义市场经济体制改革相适应，行政管理体制也进行了相应的改革。原来主要处于行政管理领域的矛盾纠纷逐渐从中退出，解决这些矛盾纠纷的权威渠道只有司法审判和商事仲裁机构，因而导致大量的行政纠纷涌向人民法院。

　　二是传统中的人民调解职能也逐渐弱化。我国特有的人民调解号称“东方一枝花”，曾经享誉世界。但随着改革开放和社会转轨，作为社会治安第一道防线的村民委员会、居民委员会软弱涣散，对群众思想引导和教育工作薄弱滞后，民调组织不健全，个别地方和单位党政领导思想观念和工作方法僵化、老化，没有发挥其应有的作用和功能，大量的社会矛盾因为没有了民调这第一层防线的阻隔而进入法院。

　　此外律师制度、社会治安管理制度也没有发挥其应有的功能。社会其他解纷渠道的堵塞和缺失，使人民法院这个维护社会公正的“最后一道防线”被置于社会的风口浪尖上，成为解决社会矛盾纠纷的“第一道防线”。在我国，一审法院审理的民商案件中，事实上大约有百分之七十适用的是简易审判程序。这些案情简单、标的很小的案件，实际上根本没有必要诉之法院，通过非诉途径，采取灵活多样的方式，完全可以化干戈为玉帛，“诉讼爆炸”带来司法资源的浪费，同时增大了诉讼成本。

　　三、加强社会治理和审判管理

　　诉讼案件的大量增多，对人民法院来说既是挑战也是机遇。目前中国社会矛盾纠纷的结构性、尖锐性和复杂性，决定了不可能通过一两个改革措施就可以一蹴而就的。为有效解决此问题，我们应该借鉴西方一些国家的先进经验，用他山之石来攻玉。据介绍，在美国只有不到2%的民事案件由陪审团审理，剩下98%的案件中，法官审理的只占小部分，其余绝大多数案件都以当事人庭外和解而告终。为什么热衷诉讼的美国人，也倾向于用庭外和解？美国畅销图书《诉讼爆炸》一书的作者奥尔森有一段精彩诠释：“尽管美国社会有许多成功之处，但民事诉讼制度却是一种可笑的失败，以其昂贵、恶毒和不合理取笑于世界。美国的诉讼爆炸浪费了大量财富，使许多令人尊重的职业蒙受耻辱，它毁掉有价值的企业，并且给破碎的家庭带来无尽的痛苦。”

　　我国法院当前也面临同样状况，解决问题的关键是两个方面，一是加强审判管理。法院系统必须加强法官队伍建设，不断提高法官素质，增强司法解纷能力和水平。二是加强社会治理。把国家治理、社会管理与群众自治有机的结合起来，建立多元化纠纷解决机制，应对社会转型给法院带来的挑战，构建适合中国国情的社会主义和谐社会。这涉及到司法体制和诉讼机制的改革，也涉及到中国基层民主政治和社会建设的全局。

　　（一）加强社会管理和群众自治，把矛盾纠纷解决在诉前

　　化解社会矛盾并非只能通过司法解决，可以有多种方式，我国特有的民间调解被称为“东方经验”“东方一枝花”，享誉世界。调解体现了中华民族所崇尚的“和为贵”的基本价值理念和传统美德通过调解方式解决案件，可以减少当事人的对立情绪，不伤感情，促进人与人之间关系的融洽，促进人与社会之间关系的和谐，在全社会形成诚信友爱、互谅互让、团结和睦、融洽相处的道德氛围。重要的是，它能够节约解纷资源、提高解纷效率，促进社会公正，缓解公正与效率的矛盾，实现公正与效率的统一。

　　1、发展多种形式的人民调解组织。人民调解组织设置于民间，活动于群众中，了解社情民意，易于掌握事件的根源和真相，更有利于发挥作用，用非诉讼方式解决纠纷。要建立健全农村、机关、学校、企业、事业单位的调解组织，大力发展区域性、行业性的民调组织，培育和规范面向社会服务的合同纠纷、劳动争议、医患纠纷、土地承包经营、房地产物业、消费者权益等专业化、职业化调解机构。特别是对于婚姻、家庭、赡养、继承、宅基地、相邻权以及小额债务等纠纷，由人民调解组织充分发挥形式灵活、便利、及时的优势，遵循国家法律和社会主义道德，主动运用平等协商、说服教育、规劝疏导的办法，使群众互谅互让，自愿达成化解纷争的协议，实现群众自我管理、自我教育、自我服务，及时把大量的民间矛盾纠纷化解在基层。基层法院与所在县、区的司法局合作，在人民法院设立人民调解窗口，探索人民调解与司法调解的衔接机制，发挥调解作用方便公众诉讼。

　　突出社会建设，发挥社会力量在纠纷解决中的作用。在计划经济时代，社会力量在国家生活中处于微不足道的地位，在纠纷解决中更是如此。“三位一体”纠纷解决格局中要充分发挥社会的自我协调功能。在我国的社会服务机构中，有很多民间纠纷调处部门，如工会、妇联、共青团等，这些组织在各自的职责范围内，在调处纠纷方面能够并且可以发挥较大作用。

　　2、发挥律师等法律专业人士在纠纷解决中的职能。律师进入民间行业调解领域，积极引导当事人通过非诉途径解决纠纷，不仅仅可以为国家节约大量司法资源，降低诉讼成本，而且律师可以发挥自己的职业特点，利用自己丰富的法律知识为当事人解疑释惑，消除当事人对法院和法官的误解，有利于解纷止争，特别对于缓解当前的“上访潮”将起到重要作用。

　　3、加强诉内、外衔接，切实发挥人民调解、行政调解等纠纷解决机制的过滤功能

　　各级人民法院充分发挥司法调解的优势，主动加强与人民调解、行政调解等调解组织在机构人员、工作机制、调解程序、协议效力方面的衔接、协调和配合，通过参与“三位一体”调解工作体系的建设，构筑社会矛盾纠纷排查、化解工作机制，积极促进纠纷的多元化处理，实现纠纷过滤，有效缓解人民法院案多人少的矛盾，促进司法资源的有效利用，推动人民法院审判质量的提高。加强对基层民调组织调解协议和对行政调解的司法确认。经审查符合条件的，应当及时立案，并依照最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的有关规定进行确认。依法维护人民调解、行政调解或其他调解组织调解协议的效力。

　　在司法实践中，特别要注意搞好行政调解与司法程序的衔接，如因道路交通事故引发的损害赔偿纠纷中，公安部门在做出交通事故责任认定书后，对损害赔偿经两次调解达不成调解协议的，公安机关则不再调解而告当事人向人民法院起诉；在发生保险事故纠纷时，也同样是达不成调解协议时不进行耐心细致的调解而把球踢向法院。这两类是审判人员反映进入诉讼程序后较难处理的案件，因时过境迁有些证据难以举证和认证；而在公安阶段如果能抓住有利时机促使当事人达成调解协议，则能达到事半功倍的效果。因此建立有效的工作机制，使行政调解与司法调解有机衔接，就可以把一大批纠纷解决在诉讼之前。同时，在处理重大突发事件和群体性事件上，各级人民法院应当根据党委、政府要求提前介入，为党委、政府、各类组织调处矛盾纠纷提供法律意见和调解技术指导，共同做好沟通、梳理、安置和调解工作，把矛盾化解在发生初期，尽量把影响重大、社会反响强烈的热点、敏感性纠纷解决在诉前。

　　（二）加强审判管理，提高办案质量和效率

　　1、加强审判流程管理和质效考核

　　加强流程监管，提高办案效率。审管办通过微机流程管理加强对审判和执行案件的流程监控，对临近审限和执限的案件提前预警，并发出催办通知。同时，对案件运行过程中立案、开庭、调解、合议、制作签发裁判文书等每个阶段的运行时限进行严格的节点控制，以防止久拖不立、久拖不审、久调不决、庭后不议、裁判文书久拖不发、久拖不执等办案中常见的拖拉现象和当事人强烈反映的问题。使微机预警系统和审限催办制度成为法官办案的“定时钟”，增强法官的审限意识和效率意识。同时，提高办案质量，一方面，办案程序要力求严谨，提高程序公平意识，杜绝程序漏洞；另一方面，案件实体方面要保证事实认定清楚，法律适用正确，力求公平公正，经得起历史的检验和推敲。加强审判运行态势分析，将案件质量与质效考核指标体系相衔接，进一步调动法官追求审判质效的内在动力。

　　2、加强和改进司法调解方式，增强调解效果

　　法官要积极引导当事人选择理性的纠纷解决方式。法官应为当事人和解、调解提供可能的条件，强化诉讼调解的功能。要尊重当事人在矛盾纠纷解决过程中的主体地位，发挥他们的主导作用，法官在案件审理中，应鼓励当事人达成案外和解协议，对于共同诉讼的‘系列案件’或者‘群体性事件’，要特别注意与政府相关职能部门的纠纷解决工作机构相互配合，促成当事人和解或者达成调解协议。引导当事人理性解决纠纷，并根据他们的意愿，选择纠纷解决程序和方式，发挥他们在解决自己纠纷中的主动性和积极性。这是基层民主在纠纷解决领域中的具体体现。

　　2、优化组织结构，调整人员配置

　　通过调整审判组织来提高整体审判能力是常见的方法，德国由于案件数量过多，积案率上升，为解决案多人少的矛盾，1976年12月通过了《简化与加快诉讼程序的法律》，九十年代由于案件倍增，1990年底又颁布了《简化司法程序法》；近年来，随着一系列问题的加剧，德国法律界对民事司法制度提出了许多改革方案，来加速审判程序和减轻诉讼负担，独任法官比例逐年提高，独任审理的途径逐步扩大。日本、英国、美国等在面临案件累积问题时，也是通过缩小审判组织回应，如设立小额请求法院，设置并扩大适用小额程序和简易程序，并将ADR引入简易程序，强调法官的调解职能等。实践证明，这些改革确实起到了提高诉讼效率的目的，并且简化诉讼程序，降低诉讼费用，方便了当事人诉讼。

　　我国80%的案件在基层，减轻基层法院的诉讼重负是解决整个法院系统司法负担的关键，因此我们应借鉴其他国家司法改革的有益经验，加强审判管理，强化审判组织的责任、权力和独立性。特别要进一步深化基层人民法庭体制改革，实现基层司法机构和运作程序的准司法化，填补纠纷解决中国家与民间的过渡层次，为社会矛盾纠纷解决提供更加灵便、更加科学、更加合理的司法途径。进一步完善简易程序，并把基层法院的派出法庭改造成为小额诉讼法庭，鼓励当事人亲自出庭，庭审不拘形式，简化证据调查及证人询问，一次审理结案。人民法庭要定期开展巡回审判进社区，调解进社区，法律进社区，以较为简化的程序和低廉的费用处理小标的案件，方便群众，体现司法的大众化和平民化，把大批的案件解决在基层，解决在一审法院。指导、培训基层人民调解组织及其他调解组织、机构、个人，提高其调处纠纷的能力。

　　改革基层人民法庭人员结构，实行人员配置的非职业化。基层法庭的法官不必都是法律本科以上毕业，会外语、懂经济、通晓国际惯例的专家型法官施展才能的舞台并不大，对人民法庭法官的素质要求不必与中高级法院的法官整齐划一，基层人民法院可以在当地选拔一些德高望重、有一定调解能力，懂事理、顾大局的人士到人民法庭工作。这样既可解决基层人民法庭法官“断层”问题，又能适应基层审判工作的需要。