在我国，对受案范围的规定过于狭窄，随着行政诉讼制度的进一步发展，有关行政诉讼受案范围的研究日益升温，成为行政诉讼法学研究的重点内容。本文主要讨论行政诉讼范围的确定方式、基本问题和完善设想。

    一、我国行政诉讼受案范围概述

    行政诉讼受案范围，是指法律所规定的人民法院所受理的行政案件的范围，或者说是人民法院解决行政争议的范围和权限。它是行政诉讼制度的核心内容之一，不能单纯地理解为仅与人民法院自身活动相关的问题。一方面，受案范围反映行使行政权力的机关及组织受司法监督的范围与程度，关系行政终局裁决的广度，体现司法权与行政权的关系模式；另一方面，受案范围也决定着自然人、法人或其他组织合法权益可以得到司法保障的范围和程度，影响其诉权受保护的状况。某种程度上，即“行政行为可诉性”或“可诉行政行为范围”。故而这一范围也同时决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，决定着受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉讼的范围，决定着行政终局裁决权的范围。

    （一）确立行政诉讼受案范围的意义

    行政诉讼与其他诉讼一个重要的不同之处，在于它存在着一个法定的受案范围。在此受案范围下，并不是对所有的行政争议，行政相对人都可以认为它侵犯其合法权益而向法院提起诉讼，只有当行政争议属于法定的受案范围之内，行政相对人提起行政诉讼才能为法院所受理。

    1．相对于法院而言，受案范围是法院受理案件、解决争议的标准依据。因为行政权和司法权是两种公法上的权力，根据分权理论，这两种权力必须由两个性质不同的机关分别行使，不得互相逾越。行政诉讼是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约，实质上为司法权介入行政权领域提供了合法性依据。但司法权介入行政权领域的深度和广度，直接影响着行政权行使的有效性。行政机关所管辖的行政事务具有多变性、复杂性、广泛性，经常需要行政机关即刻作出处置并立即执行，如果对所有的行政行为，只要行政相对人提出异议都必须进入司法程序接受司法审查，那行政机关就很难维系正常的社会发展秩序。而且司法权也有着自身的局限，法院不可能解决所有的公法争议，也无力审查所有的行政行为。

    2．相对于公民而言，受案范围是对公民权利受司法保护范围的一种界定。公民的合法权益受损害且为行政诉讼受案范围内的，公民就有请求司法权保护的权利。反之，则行政权就可以得到司法审查豁免的特权。在一个稳定发展的现代社会中，行政权与公民权应处于相对均衡状态，行政权不能过分地限制、损害公民权，公民权也不能不服从行政权的有效管理，当行政权不当地限制或者违法侵害公民权时，公民应当有权通过有效的法律程序获得权利救济；当因公民权违法行使而使行政权不能有效实现对社会管理时，行政机关也可以通过预定的法律程序实现行政权。然而，行政权和公民权之间的关系本身就不平等，不能给予公民在行政领域中对于行政权的行使而行使司法救济权，牵制行政权的有效行使。只有当公民权受到的损害达到了司法救济的可得性和司法救济具有明显的有效性时，公民才能发动司法救济程序。因此，通过法律确立一个合理、适当的行政诉讼受案范围相当必要。

    （二）现行行政诉讼法及司法解释对受案范围的规定

    我国现行《行政诉讼法》及司法解释对行政案件受案范围的规定集中在《行政诉讼法》第11条、第12条以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。

    我国《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（1）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的； （2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（3）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（4）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（5）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（6）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（7）认为行政机关违法要求履行义务的；（8）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”根据其后的国家赔偿法以及最高人民法院的司法解释的规定，原则上，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院和政诉讼的受案范围。但是，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（1）国防、外交等国家行为。（2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。（3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。（4）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。（5）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。（6）调解行为以及法律规定的仲裁行为。（7）不具有强制力的行政指导行为。（8）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。（9）对公民、法人或者其他组织权利、义务不产生实际影响的行为。

    二、行政诉讼受案范围的确定方式

    （一）确定受案范围的方式

    以何种方式来确定行政诉讼的受案范围，与行政诉讼制度本身先进与否没有直接的关系。任何一种行政诉讼受案范围的确定方式都会存在一定的缺陷，从目前不少国家行政诉讼立法和理论逻辑上分析，确定行政诉讼受案范围的方式主要有列举式、概括式和结合式。我国关于受案范围规定的确定方式受到很多争议。

    1．认为采用了概括和列举相结合的方式。其学者认为《行政诉讼法》第2条采用概括方式出现在原则一章，是对受案范围的总的规定；在受案范围一章中，第11条第1款第8项和第2款属于概括性条款。①

    2．认为采用的是列举式的方式确定。其学者认为将《行政诉讼法》第2条的规定作为论证行政诉讼采用结合式方法确定行政诉讼受案范围的理由，实质是混淆了确定行政诉讼受案范围的方式和标准；而将《行政诉讼法》第11条第1款第8项的规定当作概括式的例证，更是一个不该有的判断错误，因从内容上看，这项规定实质上仍然是属于列举式的范畴。②

    本人则比较倾向于第一种观点，因为概括式是由成文法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼的一个基本的抽象标准。第8项规定，公民法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，也可以提起诉讼。此项就概括式将行政诉讼受案范围限于“人身权和财产权”的范围，也就是说，除人身权和财产权外权利受到侵犯，能否提起诉讼，就取决于第2款法律和法规的单独授权。

   （二）受案范围规定方法存在的问题

    1．对于法院应当受理的案件，不应采用列举的方法加以规定。列举是一种相对于概括而言的方法。这种方法的优点在于明白清楚，易于掌握，而且能够起到明确界定范围的作用。但是，用这种方法规定受案范围中应当受理的案件是不妥的。因为法律无论列举出多少可以受理的案件，总会遗漏，所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万”的问题。例如，行政诉讼法在11条列举了很多案件，但是，现实生活中的行政争议是纷繁复杂、无法穷尽的，就象法律规定了“不发抚恤金”案件属于受案范围，但不发社会保险金和最低生活保障费的案件能否起诉呢？法律规定对于拒绝颁发许可证执照的行为可以起诉，但拒绝注册登记或者发放毕业证学位证的行为能否被诉呢？很显然，列举规定的方法是不科学的，也容易导致司法标准混乱，给公民、法人或者其他组织提起诉讼，法院受理案件带来不必要的麻烦。③

    2．行政行为的划分标准不一致。行政诉讼法规定受案范围时采用了不同标准划分行政行为，使得第11条列举的7项行为根本不是同一个层次的概念。例如，第一项和第二项中的“行政处罚”和“行政强制措施”是根据行政行为的性质所做的划分；而第三项“侵犯法定经营自主权”又变成了根据行政行为的内容所做的划分；第四项是“拒绝颁发许可证执照”又是根据行为的作为和不作为状态所做的划分；而第五项“没有依法发给抚恤金”则完全是一个具体领域中“不作为”行为的表现形式；第六项“拒绝履行保护人身权和财产权法定职责”又是不作为行为的表现形式之一；第七项“违法要求履行义务”又是根据行政行为的内容和特点所做的划分。总之，上述划分缺乏一个统一的标准，其结果就造成受案范围的规定语焉不详，列举的七项行为之间相互交叉或者重复甚至遗漏。④

     三、我国行政诉讼受案范围的基本问题

    （一）具体行政行为

    按照《行政诉讼法》的规定，行政诉讼的标的是具体行政行为。从逻辑上说，既然存在具体行政行为，也就必然存在抽象行政行为。然而，何为具体行政行为？具体行政行为与抽象行政行为之间的界限又是什么？这些至今仍然是一个具有争议的理论与实践问题。

    具体行政行为与抽象行政行为是行政法学理论上的一种分类。有学者较早提出这种分类的标准是：其一，行政行为的对象是否特定，如果行政行为是针对一类事或一类人的，具有普遍约束力的，则是抽象行政行为；如果行政行为是针对特定的人或者特定的事，不具有普遍约束力的，则是具体行政行为。其二，行政行为具有往后效力的，是抽象行政行为；如果行政行为只对它所针对的事件有效，而对后发生的同类事件没有效力的，则是具体行政行为。⑤后来，有学者们在这种分类标准的基础上增加了一个“行政行为能否反复适用”的标准，即能反复适用的是抽象行政行为，不能反复适用的是具体行政行为。也有学者认为：“所谓抽象行政行为，是行政机关针对将来要发生的不以特定相对人和特定事实为对象的行为，它是相对以特定的人或事件为对象的行政行为而言的。”然而，这些观点也并非没有缺陷，为此有些学者认为，上述各种观点都没有说明具体行政行为何抽象行政行为的本质差异性。抽象行政行为只为行政法律关系的产生、变更和消灭提供了法律的前提和可能性；具体行政行为则使行政法律关系的产生、变更和消灭成为现实。抽象行政行为对其对象权利义务仅仅是在法律条文上设置一般的模式，只是一种可能性但没有发生实际的后果；而具体行政行为对相对人权利和义务影响是实际存在的，是已造成现实后果的。

    我们可以发现，在行政行为的分类中，没有一种如具体行政行为与抽象行政行为分类那么引起人们的争议。尽管已有不少学者提出了自己深思熟虑的观点，其中不乏真知灼见，但至今仍然没有为理论界和实务界所认同。其他国家行政诉讼法中，并没有这种行政行为划分标准。在我国《行政诉讼法》中多次出现的具体行政行为这个笼统的概念，使得行政诉讼的受案范围陷入争议。

    （二）合法权益与受案范围

    《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”有些论著认为这一条款内涵是行政诉讼案件的构成要件：（1）原告必须是认为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织；（2）被告必须是行政机关包括法律法规授权其行使行政职权的组织；（3）诉讼标的必须是具体行政行为。⑥本人认为这种认识是不妥当的。从我国目前行政诉讼的实践看，一个行政争议如果具备了上述构成要件，并不都能成为行政案件而为法院所受理，其最为关键的是这里所指的“合法权益”已为受案范围所限制，即公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵犯后，并不是都能够向法院提起行政诉讼请求司法保护，由此引出了合法权益与受案范围的关系问题。

    在现代法治国家中，公民、法人或者其他组织的合法权益因其性质不同，分别由不同的法律部门给予保护，然而，由于权力不可能完全排除所有对合法权益的侵犯，公民、法人或者其他组织也并不能完全享受到法定权益。司法权也不可能解决行政权行使过程中产生的所有问题，它只能在司法权可以影响的范围内实现对行政权的监督目的。为了有效地行使司法审查权，行政诉讼法必须规定一个受案范围，即只有行政诉讼受案范围所涉及的公民、法人或者其他组织的合法权益，才受到行政诉讼法保护。由此我们可以得到二个结论：（1）行政诉讼法只保护行政法上公民、法人或者其他组织的部分合法权益，而不是全部合法权益。（2）《行政诉讼法》第2条的规定是一种国家立法政策性态度，它所规定的内容不是行政诉讼案件的构成要件，而是行政诉讼受案范围确立及其解释行政诉讼法律规范的指导思想。

    （三）人身权、财产权与受案范围

    《行政诉讼法》第11条第1款第8项规定，人民法院还受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为而提起的诉讼。在民事法律关系中，民法所调整的对象是平等主体之间有关人身权和财产权的法律关系，表现为权利与权利的关系，是民事权利最主要的表现形式。但是，行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法律赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的，是行政机关可以任意处置而不承担责任的，很显然，这并不符合《行政诉讼法》的立法目的。不但不当的限制了行政诉讼的范围，也使得有关受案范围的若干条款出现矛盾和不一致，从而给司法机关受理案件设置了法律障碍，也为行政机关规避法律逃脱司法监督提供了条件。

     四、我国行政诉讼受案范围的完善设想

   （一）将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围

    抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定的主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件。按照我国现行《行政诉讼法》的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼原因在于：（1）现行体制中已经存在对抽象行政行为的监督和救济制度，不必通过法院诉讼的方式解决抽象行政行为的问题；（2）抽象行政行为具有较多政策性成分和自由裁量因素，不适于法院审查。（3）抽象行政行为针对的都是较大范围的广泛的对象。但从实际情况看，其他监督机制很难有效的发挥作用。权力机关的监督由于缺乏启动机制而始终无法真正发挥作用，上级机关监督也往往流于形式，备案审查制度由于属于事先监督，作用也很有限。并且如果抽象行政行为具有违法性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效，行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。故为消除上述弊端，应将《行政诉讼法》中的“具体行政行为”去掉“具体”二字，取其行政行为之意。这样就能在更大范围内保护相对人的合法权益，督促行政机关依法行政。

    （二）扩大行政诉讼相对人的权利保护范围

    具体行政行为中只有被列举在《行政诉讼法》中的才能提起行政诉讼，未被列举的则被排除在外，虽然《行政诉讼法》也规定“法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”也属诉讼范围，但这些规定又是从另一个角度对受案范围做了限制，即涉及人身权、财产权方面以外的行政争议还是难以跨入行政诉讼受案范围的大门。而公民、法人或者其他组织在公法上的合法权益不仅可以具体化为人身权和财产权，还可以是其他权利的表现形式，行政法是公法的重要组成部分，在不平等的行政法律关系中，行政法不仅调整着公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，而且还调整着政治权利、其他经济权利和文化权利。如果只保护人身权和财产权，那就不符合《行政诉讼法》的立法目的，甚至与后来的颁布的《行政复议法》也不一致。行政复议法规定的复议范围是所有侵犯相对人“合法权益”的行为，而《行政诉讼法》则不当的限制了行政诉讼的范围，使得有关受案范围的若干条款出现矛盾和不一致，从而给司法机关受理案件设置了法律障碍，也为行政机关规避法律逃脱司法监督提供了条件，导致相对人的很多权利遭受侵害后处于无法救济的状态，形成了巨大的权利救济真空。加上多年的行政诉讼实践证明，实施行政诉讼制度不但没有干扰行政机关的正常管理，反而使行政机关的依法行政意识有了很大的提高，也没有使法院因行政争议案件过多而穷于应付，相反正因为受案范围过于狭窄而使法院行政审判庭案件太少，以至于有时不得不兼办其他类型案件以完成工作量，故而为适应人民法院行政审判工作的需要，为扩大相对人受保护权利的范围，应在对《行政诉讼法》的修改中，摒弃保护权利的限制，取消关于人身权和财产权的限制，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围，从而保障相对人的各种合法权益。

注释：

① 甘文著：《行政诉讼法司法解释评论—理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第7-11页。

② 杨小君著：《我国行政诉讼受案范围理论研究》，西安交通大学出版社1998年版，第11-15页。

③ 马怀德著：《行政诉讼范围研究》，载http://www.jcrb.com/zyw/n6/ca12505.htm。

④ 马怀德著：《行政诉讼范围研究》，载http://www.jcrb.com/zyw/n6/ca12505.htm。

⑤ 张焕光、胡建淼著：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第222页。

⑥ 黄杰主编：《<中华人民共和国行政诉讼法>诠释》，人民法院出版社1994年版，第10页。

参考文献：

[1]方世荣著：《论具体行政行为》，武汉大学出版社，1996年版

[2]马怀德著：《行政诉讼原理》，法律出版社，2003年版

[3]马怀德著：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社，2000年版

[4]苏祖勤、徐军华著：《行政法治》，中国国际广播出版社，2002年版

[5] 杨小君著：《我国行政诉讼范围理论研究》，西安交通大学出版社，1998年版

[6]邵宗日 、焦卫著：《关于行政诉讼受案范围的探析》，载山东省高级人民法院研究室编《审判论坛》第三卷。

    （作者单位：河南省上蔡县人民法院）