一、民事公益诉讼的案件范围

　　就案件范围，民诉法采取列举加概括的方式予以规定，其中列举的“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”是最典型、最需要解决的两类案件。概括性词语“损害社会公共利益的行为”既是兜底又是限制。从该规定可得出，受理公益诉讼的特殊条件是损害社会公共利益的行为。

　　（一）损害社会公共利益的界定

　　不管从外涵还是内延来看，公共利益都是一个比较抽象且不易准确界定的概论，理论上一般指“不确定多数人的利益”，核心内容为公共性，基本内涵是指从私人利益中抽象出来的能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的公共价值。中国人民大学法学院教授、博士生导师肖建国认为，公共利益包括扩散性利益和集合体利益两种类型。前者指事先没有任何的关系而只是基于特定的事实原因才产生联系的人共同拥有的一种超越个人的不可分的利益（如因环境污染造成生态破坏而原告提起的公益诉讼）；后者也是超越个人并且是不可分的，它属于先前在相互之间就有特定法律关系的特殊团体，在成员的身份上也比扩散性的利益要确定（如某消费者团体的众多会员因商家的霸王条款或不当行为而受到损害时，由消费者团体提起的公益诉讼）。

　　（二）如何区分公共利益和个体利益

　　公共利益和个体利益是比较而言，两者区分关键点在于利益涉及的群体是否特定，如私人与利益存在“直接利害关系”，损害的利益为个体利益。具体到诉讼中，如原告提出的诉讼请求所保护的法益属原告所有，为私益诉讼；否则为公益诉讼。两者之间并非完全对立，相互可共存，在一起损害利益引起的纠纷中，既可能存在公益诉讼，也可能存在私益诉讼。如在海洋环境污染中，既有沿海渔民遭受养殖、捕捞损失，也有海洋环境损害。尽管渔民成千上万，但其养殖、捕捞等损失的赔偿请求仍属于一般民事诉讼范畴。只有依法行使海洋环境管理权的国家机关请求赔偿环境损失（如清污费、恢复生态治理费用、资源损失等）才能纳入公益诉讼。

　　二、民事公益诉讼的起诉主体

　　按照公益诉讼规定，提起诉讼的主体具有法定性，即只有“法律规定的机关和有关组织”才有资格提起公益诉讼。这里“法律规定的”不仅限定“机关”还限定“有关组织”，即这两类主体只有经法定，才可提起公益诉讼。

　　（一）法定机关

　　“机关”的概念比较宽泛，类型很多。根据相关理论，可限制性解释为检察机关和行政机关。理由为：一是检察机关居于法律监督和代表、维护国家、社会利益的地位，其具备收集证据、调查取证的权限，同时担负诉讼成本的能力较强并具备进行诉讼所必需的法律素养人士。刑诉法第九十九条第二款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为遭受损失时，人民检察院在提起刑事诉讼的同时可以提起附带民事诉讼。由检察院行使提起公益诉讼职能符合法律规定又符合现实需要。二是行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高。而且行政机关提起诉讼，表明政府对此的态度是支持，法院在处理该类案件时，证据容易固定，事实容易查清，审理压力和阻力相对较小。

　　　鉴于民诉法没有规定哪些国家机关可以提起哪案件。因此在实践中处理的方式为单行法有具体规定，由按单行法规定主体提起诉讼；没有单行法规定的，由检察机关或相关行政机关均可提起。如迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中检察机关作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件。

　　（二）有关组织

　　　“有关组织”在现实中类型众多，如社会团体、民办非企业单位、基金会等。哪些组织对哪些案件可提起公益诉讼，需要通过司法解释进行过滤和限制。

　　三、民事公益诉讼涉及的刑事、民事问题

　　“一个非法采矿行为，涉及到刑事、民事、公益诉讼三种类型的追诉，还由不同的法官、不同的法院来审理，既被判刑又被索赔。这在全国来说绝无仅有。”这是云南首例刑事公益诉讼案——非法采矿。案情为：自2010年起，在未取得国家合法采矿手续情况下，被告戴某等6人私自在安宁市某地进行非法采盗磷矿。公诉机关安宁市检查机关追诉刑事责任，安宁法院刑庭依法对6被告定罪量刑。安宁市国土资源局作为政府的职能部门向6被告提起民事公益诉讼，云南中院环保法庭对该案进行了审理。随后，小箐口村小组也提出了民事赔偿，认为几被告侵害了原告小箐口村集体林地、林木的合法权益，请求法院判令修复费用。

　　从上述案例中可知，损害公共利益行为如比较严重，往往会涉及到刑事、民事法律关系。从刑事打击而言，代表国家对行为人损害进行惩罚追诉这是检察机关的职能。从民事角度而言，又存在两层法律关系，即公益诉讼——国家机关提起诉讼和私益诉讼——实际受损人提起的诉讼。

　　四、民事公益诉讼需要解决的问题

　　公益诉讼制度不仅涉及原告资格、案件范围，还涉及到受理标准、诉讼行为限制、诉讼费用、财产保全、调查取证、审查与裁判范围、裁判效力、执行、滥诉禁止等一系列的内容，而民诉法对公益诉讼的规定过于笼统和模糊，故具体的制度设计和细节操作还需探索。

　　一是管辖法院。从地域而言，公益诉讼可由被告住所地或者损害行为地法院管辖。损害行为发生在多个法院辖区，有关人民法院都有管辖权；后立案的法院应将案件移送先立案的人民法院。就级别而言，可按提起公益诉讼机关或组织的级别确定受案法院，如县行政机关或检察机关提起的公益诉讼，按级别对应原则由基层法院受理。当然，什么损害程度由哪级公益机关或组织提起，这需要单行法或相关细则进行规定。

　　二是诉讼请求的类型。2000年之前的大陆法系国家中，民事公益诉讼实际上仅限于提供预防性救济，原告只能提起不作为之诉或撤销之诉，诉讼请求仅为预防性请求，即要求被告停止侵害、排除妨害、消除影响、恢复原状等作为或不作为请求。之后，德国、法国等少数国家规定，在特定类型的公益诉讼中，原告也可以请求损害赔偿。就我国立法而言，海洋环境保护法、刑事诉讼法中规定的公益诉讼，均属于损害赔偿型公益诉讼。为此，公益诉讼的诉讼请求存在三种诉请：作为之诉、撤销之诉以及损害赔偿之诉。

　　三是诉讼费用预交。公益诉讼涉及的损害赔偿金额一般比较大，预交的案件受理费也很可观，如按普通案件由原告预交有悖于公益诉讼设置的初衷。故在处理案件受理费和保全费等诉讼费用时，可由原告提出缓交申请，如被告败诉，由被告承担且在执行时扣除；如原告败诉或部分败诉，相应的诉讼费应该免交。在原告申请财产保全时，也可以免除原告提供担保义务。当然前提在于原告起诉的目的和出发点出于维护公共利益，恶意诉讼除外。

　　四是调解、调查取证的特殊情形。因公益诉讼涉及到公众权益，不排除损害人与原告私下达成调解且调解内容损害公共利益。因此，在对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解、撤诉等诉讼行为进行严格限制和审核。针对调查取证，人民法院出于维护公共利益的需要，应根据案件事实主动依职权调查收集，调查范围不限于当事人申请调查的范围。

　　五是法院法院裁判既判力。法院对公益诉讼作出的判决、裁定生效后，其他当事人在诉讼时效期间以相同事实提起相同请求的，从诉讼经济角度考虑，适用该判决、裁定。

　　六是判决执行。判决、裁定生效后，当事人拒绝履行，即使原告未申请执行，法院均应依职权执行。

　　　因公益诉讼案件比较少，理论尚待完善，需要实践不断推动。

    （作者单位：江西省景德镇市中级人民法院）