十二届全国人大常委会立法规划中，立法法的修改被列在第一位。2013年11月2日，在中国法学会立法学研究会年会上，包括来自全国人大、地方人大、政府部门以及学者在内的立法学会的理事们热议立法法的修改。而立法权限的划分是被讨论最多的，很多与会人士认为，这或许正是立法法修改的重点。

    立法法自2000年正式颁布实施以来，到现在已经走过了13个年头，在这期间中国社会发生了巨大变化。

    立法法的贡献功不可没

    立法法从启动、酝酿、起草到形成草案，历时7年之久。

   “立法法的制定实施是我国法制建设史上的一个重要里程碑，它首次以基本法律的形式进一步明确了国家的立法体制，确立了立法权限、立法程序、法律解释、立法监督等制度，不仅为立法活动的各个环节立了规矩方圆，而且为割除现实立法实践中的种种弊端提供了有效的解决途径。”天津市人大常委会法工委主任高绍林这样评价立法法的制定实施。

    立法学研究会会长、全国人大常委会法工委原副主任张春生亲历了当年立法法的制定过程，在接受法治周末记者采访时，他详细介绍了立法法的立法背景。

    立法法的启动始于1993年，主要的立法背景有两个。

    首先，从1979年开始，中央层面开始立法，与此同时，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）也开始赋予地方立法权。如果没有对立法权限、程序和监督的规范，就会出现无序立法的问题。

    另外，1993年，中共十四大正式提出要搞社会主义市场经济，为了完善市场经济，要立一批法，比如关于市场主体的法律、市场秩序的法律、宏观调控的法律、社会保障的法律，这更要求立法的有序。

    在这种情况下，全国人大常委会法工委跟有关专家商量中国要有一部立法法。

   “最初的设想是要解决四大块问题：第一块是权限划分；第二块是基本的立法程序；第三块是怎么样保持立法主体增多后的法制统一；第四块法律的适用问题，假如法律之间冲突了，该怎么适用？”张春生说。

    而最难的是权限划分。

   “我们国家是单一制的国家，地方的权力都是中央赋予的，地方不具有独立的立法权，在这种前提下，严格区分中央与地方的立法权限是很难的。”张春生认为，划出中央专属立法事项，是立法法的头等贡献。

   “专属立法权意味着这些领域的事只能由法律去规定，但并不意味着全国人大只能就这些领域来立法，它的手脚没有限制。但是列出的这块是国务院和地方不能涉足的，这样既把全国人大的主要立法权划清了，又给了行政机关和地方一个空间，我们的权限划分大抵是这样来的。”张春生说，“立法法的第八条专属立法权意义重大，在理论上叫做法律保留，就是说这十个领域里的事物只能制定法律；但是十个领域以外的事，国务院和地方原则上是有权的，领域以外的事可以做，特别是涉及改革的事，可以先探索，一旦全国人大就这个领域立法了，你或者废或者改，这个就叫法律优先。专属立法权是一个很大的贡献，在这个前提下才谈得到权限划分。”张春生解释。

    另外，立法法把立法程序系统化和规范化，分解成四个环节，不论中央或地方，统一规定为法律法规案的提出、审议、表决、公布，体现出了民主的立法程序。

    立法监督主要通过备案制度，备案就是备查。立法法规定国务院行政法规、地方法规都要报全国人大常委会备案。在备案期间，全国人大常委会、国务院对下级一旦发现有越权和违法的现象，都可以责令改正或者撤销。

    张春生认为，立法法实施过程中，在监督上总体上没有很大的问题，以后应该着重纠正一些越权和抵触的现象。

    法律适用原则是比较复杂的。这里一个比较难的问题是，如果地方政府规章是跟地方性法规在一个省内打架了怎么办？

    张春生举例说：“比如某省交通部门规定这事该这么办，省地方法规说该那样办，这就关系到规定的一个裁决程序。立法法规定，两者打架后就报给国务院，如果国务院认定是规章违法了就撤规章，国务院如果认定地方规章对，而地方法规不合理，就需要报全国人大进行裁决。”