审判管理指的是人民法院在开展审判活动过程中，通过建章立制对审判工作进行科学合理分工，保障案件审判的各个层面和节点通力合作，促使审判活动合法、有序、高效进行。审判管理是人民法院管理工作的核心和基础，是提升法院司法公信力、提高人民群众满意度和实现法院科学发展的重要途径。同时，审判管理又是一个庞杂的系统工程，可谓博大精深，其有着宽泛的管理范围和丰富的管理内容。在理论上，围绕着“管什么”、“怎样管”的问题，也是仁者见仁、智者见智。笔者认为，审判管理既是对案件的管理，也是对法官的管理，要实行“人”“案”共管，二权并重，互约制衡，互相促进。

    一、审判管理职能定位

    在新的司法环境下，人民群众对法院和法官有了更多、更新、更高的期待和要求，面对此境，人民法院的审判管理职能究竟应当该如何确立？在理论和实践上应当有个清晰界定，这对人民法院全面、科学、有序地做好审判管理工作具有重要意义。近年来，最高法院为加强审判管理工作出台了两个重要文件，一是2010年12月9日出台的《关于基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》，把基层人民法院的审判质量管理提到了一个新高度；二是2011年1月6日出台的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，对审判管理的基本职能进行了定位[1]。围绕着最高法院的两个《意见》，就如何加强基层法院的审判管理问题，在理论界引起了大讨论，可谓观点众多，成果颇丰，有的在“机构权限、管理对象、体系自我”三个方面对审判管理体系进行基本定位[2]，有的把“核心管理、流程管理、主体管理和质量管理”作为基层人民法院审判管理实质内涵[3]，有的把审判管理的基本内容概括为“审判管理体制应以程序管理为中心、以改革审判方式和执行工作为主体，审判机制应以改革法官管理体制为关键、以建立有效的内部监督机制为保障”[4]等。这些观点无疑对推动基层法院审判管理工作起了积极作用。然而，最高法院的两个《意见》以及许多学者的观点却侧重于对案件本身管理，而忽视或轻视对案件管理起着决定性作用的人的因素即法官的管理，在“案”与“人”的管理上存在失衡问题。笔者认为，人的因素在审判管理中起着主导作用，他决定着案件的审判质量和管理方向，是案件的主宰者，所以，要在重视对案件质量管理的同时，也要重视对法官的管理，不仅要管好“案”，还要管好“人”，这才是审判管理所追求的完美境界。

    二、审判管理内容设计

    （一）案件管理“4+X”

    案件管理是审判管理的核心。案件管理，就是要运用组织、领导、指导、评价、监督和制约等综合方法和措施，对审判工作进行合理安排，对审判过程进行严格规范，对审判质量进行科学考评以及对司法资源进行有效整合，要重点体现以下四项内容：

    1、质量管理

    审判质量管理涵盖了审判工作的每一个环节，包括从案件的立案、审理到执行或申诉、再审等全过程的各个层面和节点，其涉及面广泛，内容也很丰富，具有一定的复杂性，这为全面构建审判质量管理体系带来了困难。然而，案件审判质量又是可以量化的，即用不同的参数或指标来评估或判断案件审判质量高低，如在程序上是否依法立案、依法送达、依法保障当事人行使或享有相关权利、依法审理、依法宣判、是否在审限内结案、是否依法执行等；如在实体上案件服判率、上诉改判率、重大改判率、发回重审率，案件再审率、申诉率、调解率、行政案件协调率、案件执结率、执行案件和解率等，这些重要参数或指标，可以从不同视角和层面反映审判质量管理水平。为此推论，审判质量管理既是对“节”与“点”的控制，又是对参数和指标的确立、量化和细化，他们是构建审判质量管理制度的基点。

    2、效率管理

    “正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”，格言正反映要重视“效率”二字。“基层法院法官及其他工作人员占全国法院总人数的76.9%”、“2008年至2011年上半年，基层法院审理和执行各类案件占全国法院审理和执行案件总数的89.28%”[5]，数据表明，基层法院审判效率的高低直接影响和决定着人民法院整体司法效率的走向。提高审判工作效率，简言之就是在充分遵循法定程序前提下，努力缩短办案时间，让当事人合法权益尽可能地在最短时间内得已兑现。基层人民法院可以采取如合理分配资源、案件繁简分流、简易案件速裁、审限管理、催办督办、临审（执）限通报、易人易庭审理（执行）制约激励等方法或途径来提高审判管理工作效率。

    3、流程管理

    随着审判管理工作的日益规范，流程管理扮演着越来越重要的角色，他渗透到了法院管理的各个层面与环节，科学、规范和精细的流程管理是做好案件质量管理和效率管理的前提条件，实行流程管理，可让职能分工更清晰，相互配合更密切；可使案件管理的各个节点保持沟联、畅通、有序，从而缩短流程周期，节约运作资本，提高管理效能。流程管理的重点应当放在实现对诉前、立案、分案、送达、开庭、裁判、调解、执行等重要节点的管理上和对案件审理、执行程序的监控上，这是流程管理的核心内容。随着人民法院审判制度改革的不断深入，管理工作将更加严格化、精细化和复杂化，借力现代化手段、将流程管理工作嵌入计算机信息管理平台，是实现流程管理高效化的重要手段。

    4、绩效管理

    近年来，绩效管理在基层法院得到了前所未有的重视，出现了许多不同的绩效管理模式。然而，无论采用何种管理模式，都必须重视组织和个人目标的合理设定、建立有效的激励约束机制并定期进行绩效评估，让个人朝着组织期望的方向发展，即目标管理、绩效考核和激励控制是绩效管理的三个最为重要的环节，而案件质量、工作效率、社会效果则是衡量绩效优劣的三个最为重要的参数。因此，要实现绩效管理目标，既要依托审判绩效评估指标体系，建立简便、易行、实用的审判绩效考核机制，又要充分发挥法官在绩效管理中的能动作用，正确引导法官重视审判质量和效率，重视公正、廉洁、文明司法，重视办案法律效果与社会效果相统一。

    （二）法官管理“4+Y”

    法官管理是审判管理的关键。法官是国家法律意志的忠实执行者，是公平正义的维护者和保护者，可以说法官的司法能力代表了国家的法治水平，法官的社会形象反映了国家法律受公众尊重的程度，法官的综合素质决定了案件管理水平。因此，要提高法官的综合素质，就要对法官从以下四个方面加强管理：

    1、司法能力培养：以业务素质提高促审判质量提升

    司法能力是评判法官业务水平的一个重要参数，唯有司法能力强的法官才能办出高水准的案件。然而，我们不能回避一个普遍存在的事实，即基层法院的法官司法能力提升速度缓慢，不能满足审判实践的需求，如庭审驾驭能力不足以控制审判秩序，裁判文书叙事不清、说理不明，对新型、复杂、疑难案件定性不准、裁判偏差，送达、审判、执行程序违法，案结而事不了、社会负面效应明显等，这些都是法官司法能力不足的具体表现，这与人民法院基础性的法官教育培训工作开展现状不无关系，如培训条件不好、内容不全、层次不高、途径不多以及人员不广等，已在较深层次上影响到法官整体业务素质提高，业务素质不高成为制约法官司法能力提升的重要因素。因此，要培养和提升法官的司法能力，就要在提高法官的业务水平上下足功夫，将教育培训贯穿于审判管理之中，实现教育培训规范化、制度化和常态化，推动法官教育培训工作在发展中创新，在创新中发展。

    2、司法行为规范：以法官个体行为塑法院集体形象

    十九世纪俄国教育家乌申斯基说过“良好的习惯乃是人在其神经系统中存放的道德资本，这个资本不断地增值，而人在其整个一生中就享受着它的利息”，把良好习惯视为人生一笔额外财富。人民法院的一切司法活动都是在法官的主观思维支配下按照特定程序完成的，法官地位具有至高性、作用具有主导性，于是法官的行为可起着制约或引导当事人行为方向或案件走向的作用。规范法官行为的目的就是为了最大限度地保证法官能够公正、高效、文明和廉洁司法，让人民法院的审判职能得到更好发挥、社会价值得到更好体现。最高法院出台的《法官行为规范》[6]（以下简称“规范”）对法官行为在立案、庭审、诉讼调解、文书制作、执行、涉诉信访处理、业外活动等环节作出了精细规范，其内容覆盖了司法活动的全过程，是法官行为的指南和准则。然而，有的基层法院对《规范》存在重视不够、执行不力、监督不严的问题，存在有“规”无“范”、“规”而不“范”的现象，有的甚至把他当作制度“摆设”。可见，要规范法官行为，当务之重是践行与监督，全面贯彻落实《规范》要求并采取有效措施监督实施，让他真正成为法官职业行为的唯一“标尺”。

    3、工作作风转变：以落实司法为民回应群众关切

    最高法院院长王胜俊要求“人民法院必须牢牢把握社情民意，把人民群众的新要求、新期待作为人民法院谋划工作的基本依据和出发点”[7]，为人民法院践行“司法为民”宗旨指明了方向并提出了更高工作要求。我国审判机关的本质属性是“人民性”，自中国共产党缔造出新中国以来，审判机关就随之打上了人民的烙印即人民法院，其“人民性”属性是区别于中外历史上剥削阶级审判机关的最大特点。因此，人民法院以审判为核心的各项工作必须立足于满足人民群众对司法的需求，帮助他们解决切身困难和问题。要转变工作作风，一要在思想上有认识转变，人民法院不仅是审判机关而且还是服务群众机关；法官不仅是审判人员还是人民的服务员；二要在措施上有创新突破，从传统的服务范围和内容扩展到更宽领域和更高层次；三要在落实上有狠抓行动，对人民群众的关切作出满意回应。不顾群众利益、不问群众冷温、不思群众之苦、不解群众之困的“为审判而审判”或“为执行而执行的”官衙作风，与人民群众的根本利益是背道而驰的，一定要在审判实践中加以克服和摒弃，把全新的司法为民理念融入到审判工作的全过程。

    4、职业道德建设：以纯洁的队伍赢人民群众尊重

    法官的庄严和神圣是以法官的良好职业道德为保障，正如中国近代学者史尚宽所言：“虽有完美的保障审判独立之制度，有彻底的法学之研究，然若受外界之引诱，物欲之蒙蔽，舞文弄墨，徇私枉法，则反而以其法学知识为其作奸犯科之工具，有如为虎傅翼，助纣为虐，是以法学修养虽为切要，而品格修养尤为重要”，贤者一席之言，道出了道德的力量与重要。 在新的历史时期，法官的职业道德赋予了广泛内容，如公正、廉洁、文明、忠诚、独立、严谨、勤奋等，这些成为了法官职业道德规范的基本要求。实践表明，法官最易出现道德滑坡的是廉洁问题，其能否做到廉洁司法是衡量其道德水准高低的重要因素。然而，在人心焦虑浮躁的社会里，法官与其他社会人一样都难逃避被诱惑的命运，或请、或物、或钱、或色等，这些往往对法官形成严峻考验，面对考验，有的选择清心寡欲，而有的则选择铤而走险，这样的事例不胜枚举。加强法官职业道德建设，就是要让法官的道德水平符合职业规范要求，消除人的消极因素对审判管理的负面效应，让审判管理沿着健康方向良性运行。

    三、审判管理模式选择

    人与案虽然都是审判管理的重要对象，但他们在审判管理中所饰演的角色不同，人是管理者可以决定案的走向与结果，案是被管理者在一定程度上受到人的因素影响或约束。因此，在管理模式上，于人于案都应当作出最能反映其本来运行规律的选择。

    1、人员管理“行政化”

    （1）加强层级管理

    实行院长领导下的层级负责制。即副院长及其他党组成员对院长负责，局、庭、室、股、队等中层负责人对主管院领导负责，干警对所属部门中层负责人负责，确保政令通畅、有令则行，有禁则止。层级管理所涉及的内容较广，如政治与业务学习、法官行为规范、审判作风建设、审判事务安排、审判纪律抓管、案件隐患排查、管理制度落实、监督法官执法等，这些要在审判实践中得到完好落实，就要在各层级之间建立相应责任制，划分管理权限，明确管理职责并对履职表现进行考评与考核。

    （2）设立专职督查

    在审判管理机构内容，设立专门审判作风纪律督查办公室（可考虑与现有监察室合署办公），主要职能是监督检查审判管理各项制度的落实、法官审判作风和工作作风、法官执行审判纪律、工作纪律以及法官职业道德准则等情况，建立法官执法档案，受理、调查、通报当事人举报、投诉，向当事人反馈调查、处理结果等。

    （3）重视绩效考评

    绩效考评是抓好法官管理的重要环节。一要成立绩效考核组织，对审判部门和相关人员进行考核；二要制定科学并便于操作运行的绩效考评细则，按照不同的审判岗位设定考核内容和指标，如对审判业务部门的审判人员在办案任务、办案效率、财产保全、办案质量、办案效果、公告排期、行为规范、廉洁司法、巡回审判以及审结率、服判率、调解率、抗诉率、改判率、发回重审率等方面进行合理分解和细化，认真权衡指标轻重，增强考评细则的可行性与公平性。三要重视考评结果兑现，将其作为个人评先、评优、奖励以及报功、晋升、降免职的主要依据。

    2、案件管理“专业化”

    （1）专家型法官列席审委会讨论案件

    审委会是同级人民法院的最高审判组织，其中最为重要职责就是讨论新型、复杂、疑难以及社会关注度高、影响大的案件，通过深度分析案情和准确适用法律，对案件依法作出公正裁判。要求审委会成员具有渊博的法律知识、透彻的分析本领以及准确的法律适用能力。事实上，有的基层法院审委会不是业务精英的“用武”地，而是行政领导的“表决”会，存在“政治化”和“待遇化”倾向，其业务上的权威性亦无情地受到质疑。推选“专家型”的业务精英列席审委会，为其讨论案件提供参考和建议，有利于帮助提高案件裁判准确性，提高案件审判质量。

    （2）设立案件质量管理部门

    在审判管理机构内部设立专门案件质量管理部门，其主要职能可设定为：定期进行案件质量“三项”评查、通报、审判流程管理、最好与最差法律文书的评选和展示、临近审（执）限案件警示性通报、超审（执）限案件惩罚性通报、易人易庭审执案件管理、案件质量态势分析与评估、审（执）工作绩效考核、总结审判经验、进行错案分析、审判信息调研、专家型法官管理以及研究制定审判管理制度等。

    （3）推行全庭集体讨论案件

    目前，我国现行案件合议制度存在的弊端明显，如主审法官先入为主，甚至暗箱操作个人说了算，合庭庭成员合而不议，搞形式，走过场等，在很大程度上影响到案件裁判的公正性。全庭集体讨论案件可以防止一个人说了算的弊端，增加案件判决透明度，最大限度地减少错案发生，有效地避免人情案、关系案和金钱案；也可以集众人之智，博众人之长，让案件定性更准，判决更公。

    四、审判管理机制运行

    审判管理的核心内容，一是对法官行为进行动态管理；二是对案件流程进行有效控制。审判管理机制就是如何在“人”与“案”之间进行合理配置，建立一套稳健的“两条腿”同步运行管理模式和监督制约机制，把整个审判管理活动纳入制度化、规范化、科学化的轨道。

    1、配强审判管理机构

    随着最高法院对审判管理工作的日渐重视，许多基层法院已相继成立了审判管理机构，其职能多数定位在审判和执行案件流程管理、绩效综合评估、案件质量和法律文书质量评查、通报案件评查结果和案件审理进度等方面，这些无疑对规范审判管理起了积极作用。然而，有的基层法院存在重机构设置轻力量充实、重对案件规范轻对人员管理、重审判结果轻过程控制、重规范制订轻监督执行等问题，在一定程度上制约了审判管理效能提高。当然，这些问题存在原因固然复杂，但与审判管理机构的设置存在一定的关联，人员少、力量弱、待遇低是基层法院的普遍现状，这些因素从不同角度影响到审判管理机构整体效能提高。因此，要将审判管理推向一个更高层次，就要从机构设置这项基础性工作入手，建设一支队伍强、人员精、分工细、效率高的审判管理队伍。丰城市法院在审判管理机构设置上的做法值得基层法院借鉴：2010年6月，该院正式获批设立“审判监督管理局”，副科级机构，下设案件质量管理、案件回访和审判作风纪律督查三个正股级办公室，共配备人员15人，明确了“三办”各自职能范围，各负其责，各司其职，相互配合，联手推进，形成了审判监督管理新格局。

    2、法官管理机制——实行“四轮”驱动

    （1）法官自律

    法官个体素质决定了审判管理效能，法官能否自律是审判管理的关键。高素质是实现自律的前提，要求法官重视自身修养，既要有高的政治素质又要有强的业务素质，以素质增自律，以自律强素质，做到公正司法、廉洁司法、高效司法和为民司法。通过自律，实现公正办案、杜绝枉法裁判，克服办案拖沓、提升办案速度，提高办案质量、杜绝冤假错案，遏制违法违纪事件发生、维护法官和人民法院的良好形象。

    （2）庭务管理

    人民法院业务庭是承担审判工作任务的具体部门，业务庭的管理状况反映了人民法院的审判管理水平，抓好了基层业务庭的管理就抓好了全院审判管理。庭务管理的核心内容同样是人和案，人是案的主导，案受人的因素制约，因此，庭务管理要把对人的管理放在首位。庭长是业务庭的第一责任人，“管好自己的人”是职责所在，“确保法官不出任何违法违纪问题”是庭长应当追求的管理目标，也是衡量庭长管理能力与水平的重要标志。

    （3）审判监督

    审判监督对促进法官公正、高效和廉洁司法具有特殊意义。强化对法官行为监督，可以提高执法的公正性，可以减少久拖不审、久拖不结、久拖不执的现象，也可以遏制违纪违规行为，在最大程度上有效消除审判管理中的各种负面因素。可考虑在审判管理机构内部设立专门监督部门，配备专职监督人员，制订监督管理措施，把监督抓手伸向审判流程的各个层面与节点，譬如对法官履职过程进行跟踪回访，向当事人了解法官是否有枉法裁判、执行人员是否有违法执行行为，是否有收受财物、接受吃请、索拿卡要的不廉行为，是否有乱收费、乱罚款的违规行为，是否有对当事人冷漠、蛮横、推诿的态度不端行为，是否有不遵守司法礼仪、有损法院和法官形象的不规范行为等。

    （4）重奖重惩

    奖惩能够让干警产生自我表现意识、竞争意识和主人翁意识，有利于激励和鞭策干警。奖惩具有物质特性，如给先进者予以金钱奖励，给后进者予以扣发奖金；奖惩又具有精神特性，受到表彰的会进一步激发工作热情，受到惩罚的会以思想压力变为工作动力。法官处于当事人之间利益的交叉点上，面对的是来自双方的各种诱惑，有的能够做到一身正气、坚持原则、秉公执法，维护当事人利益和法律尊严；而有的却询私枉法、丧失原则、腐败堕落，损害法官和人民法院形象。法官地位的特殊性，决定了对法官进行重奖重惩有着特殊意义。

    3、案件管理机制——实行“四员”联动

    （1）回访员：排查案件中的矛盾和隐患

    在审判管理机构内部设立案件回访办公室，由专人对案件当事人进行回访，对回访范围、回访方式、回方内容以及回访结果处理进行详细规范。利用回访了解当事人对案件处理结果意见，对裁判结果存在疑惑的及时进行判后释疑；掌握当事人的思想状态，排查可能存在的矛盾隐患，并对矛盾和隐患进行评估，做到防患于未然，提前采取措施化解或排除；同时，在回访中了解法官是否廉洁、是否执行法官行为规范、是否存在作风不良等问题。

    （2）集体议案法官：增加案件裁判准确性与透明度

    将刑事、民商事、行政判决案件以及终结执行案件，在承办庭提交院长签发之前，由庭长召集全庭审判人员（不少于3人）对案件进行集体讨论，制作讨论笔录并记录在卷，讨论结果作为案件处理的依据，以合庭议或独任审判员名义发布。为保证该制度的落实，由案件质量管理部门负责检查、落实、监督和考核。

    （3）质检员：把住质量“关口”确保每件案件合格

    在每个业务庭选任一名责任心强、业务素质高的审判员担任案件质量检查员，主要职责是查找案卷中的疵点以及其他“低级”错误，重点检查判决书中是否存在写作规范、语言逻辑、叙事说理、分析论证、法律适用等方面问题；法律文书在印发前，由庭质检员检查并确认无误后送盖院鉴。在院案件质量管理部门设立专职案件质量检查员，对业务庭提交的案件进行全面检查并进行考核、通报。

    （4）专业型法官：列席审委会提供参谋建议

    从业务庭内选送一些优秀法官到高校、上级法院和外地法院进行学术、培训和考察，把他们的审判业务水平推到一个更高层次，形成全院业务骨干核心和指导中枢。专业型法官的主要职责：一是对拟提交审委会讨论的案件进行集中讨论，提出书面裁判建议；二是对新型、复杂、疑难案件，列席审委会讨论，给审委会决定案件提供参谋。为提高专业型法官工作积极性，在提拔任用、晋升晋级以及生活待遇上，给予他们适度优待。

    【注释】

    [1]即审判管理制度建设，审判质量管理，审判效率管理，审判流程管理，审判运行态势分析，审判绩效管理和审判经验总结共七项职能。

    [2]李鲁民：《基层法院审判管理体系的构建思路》，2011年10月12日载《人民法院报》。

    [3]张仲侠 刘乃毓：《试论基层人民法院的审判管理》。

    [4]赵虎华：《基层法院审判管理刍议》。

    [5]摘自最高人民法院院长王胜俊于2011年10月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上所作的《关于加强人民法院基层建设促进公正司法工作情况的报告》。

    [6]2005年11月4日发布试行，2010年12月6日修订后发布正式施行。

    [7]于2008年11月1日在视察北京丰台区法院时的讲话。