【摘要】：行政公益诉讼，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法或者是公民个人直接向法院提起的行政诉讼。

    【关键词】：行政公益诉讼 公民 原告资格

    行政公益诉讼是近年来行政诉讼法学研究的一个热点问题，通过构建行政公益诉讼制度来维护公共利益和实现对行政权力的有效监督以达成基本的共识。行政公益诉讼形式目前在中国还未被立法者所承认，但在中国建立行政公益诉讼制度是现实之需要，笔者下面就公民个人是否有资格提起行政公益诉讼问题进行探讨，以供大家商榷。

    一、设立公民个人原告资格诉讼的必要性

    科学设计具体的行政公益诉讼制度是我国修改《行政诉讼法》时要重点解决的问题，在中国建立行政公益诉讼，具有紧迫的现实必要性。特别是赋予公民个人原告资格具有重要的作用。具体来说，主要体现在三个方面：

    第一，保护环境公益的需要。主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到的侵害直接损害到公民个人的利益。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度，没有赋予公民个人的原告资格。

    第二，保护资源公共利益的需要。各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，如公民个人能直接提起行政公益诉讼，必定不会陷入像今天这样的被动局面。

    第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度，赋予公民个人的原告资格，可以对相应机关或是相对人进行有效的社会监督。

    二、行政公益诉讼公民原告资格问题的凸显

    随着我国社会的进步和经济的发展，公民的民主法制观念日益提高，权利意识越来越强。只有在行政公益诉讼中赋予公民个人的原告资格，才能在发现行政机关违法行政侵害公共利益时，勇敢地拿起法律武器与违法行政行为或行政不作为作斗争，通过诉讼的方式来制止行政机关的行为对社会公益的侵害，以维护社会公共利益和国家利益。

    是否应该赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，在我国存在两种不同的观点：一种观点认为公民应该享有提起行政公益诉讼的原告资格，因为“公众的广泛参与无疑能形成对侵害社会公益行为有效威慑的监督制约”；另一种观点认为，不宜由公民个人提起行政公益诉讼。理由是：赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，容易“造成滥用诉权的局面”。

    笔者赞成第一种观点，由于违法行政行为侵害的对象是公共利益，为使公共利益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和公民，从而更好的保护社会公共利益。如下述二则案例：

    1、“2000年，浙江省台州市一娱乐公司承包了该市位于一学校对面的椒江区文化馆，在门口张贴具有影响青少年健康成长画面的色情广告，在馆内表演的节目也带有色情性质。影响非常恶劣，当地市民对此极为不满，当地画家严正学数次向其上级主管部门——椒江区文体局进行举报，要求责令娱乐公司进行搬迁，但文体局对该公司的上述行为不予处理。无奈之下，严正学于是以椒江区文体局行政不作为为由将其告上了法庭。但是法院裁定不予受理，理由是严正学的小孩不在这个学校上学，并未侵犯其利益，其不具备行政诉讼的原告主体资格”。

    2、“2000年3月，浙江省桐乡市沈某得知某建材厂偷税漏税，便向该市国税局匿名举报，举报未果，于是沈某以该市国税局行政不作为向桐乡市人民法院提起诉讼。同年11月21日，桐乡市人民法院一纸裁定“被告桐乡市国税局是否履行税务稽查的行为，既未侵犯原告的利益，也未对原告的权利义务产生实际的影响”驳回起诉”。

    诸如这样的行政公益诉讼案件还有很多，但是它们都有其共同点：要么不予受理，要么驳回起诉，且均以失败而告终。但这也反映出我国公民的维权意识和法律意识的不断提高，不断的参与到社会的监督之中，同时也表明我国在这方面的法律已经出现了滞后性，跟不上社会变化的步伐。因此，公民要参与督促法律进步，促进法律修改，使之越来越适应社会的发展。行政诉讼是一种行政救济制度，但是在上述的案例中，存在的问题是没有得到解决的，相应的利益并未得到救济。依照《行政诉讼法司法解释》第12条进一步规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。上述案例的起诉人并不符合《行政诉讼法》规定的原告资格，因此不能提起行政诉讼。笔者认为如果仅仅依靠利害关系人来解决整个社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，是存在局限性的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者，他们一般不会提起诉讼。而且在某一特定问题上有最直接利害关系的人，并不一定代表全社会的利益。所以上述案例存在的问题目前是无法通过诉讼程序解决的，但这又是严重侵害社会公共利益的问题。鉴于此，应建立并完善行政公益诉讼制度，赋予公民个人的原告资格。

    三、行政公益诉讼公民原告资格的确认

    在传统的司法观念中，“有权利才有救济”是我们普遍遵循的准则。最初，在包括普通行政诉讼在内的三大诉讼将自身权益受损作为决定是否有原告资格的重要条件。但是随着社会的发展，各种案件的复杂化，人们不断发现仅由与案件有直接利害关系的主体作为原告已不能满足一些案件的审理要求，而公益诉讼的出现正好能解决这一问题，它要求对公民原告资格的法律规定进行完善。在现代行政中，特别是抽象行政行为的实行过程中会涉及不特定的多数人，如果只允许有利害关系的个人作为原告提起行政诉讼，一方面会造成很大一部分利益受损人无法得到救济，另一方面也会造成司法资源的极大浪费。所以，公民个人作为自身利益的维护者在诉讼中可以原告的资格就自身利益受损的案件提起诉讼。在我国，行政诉讼中并未真正建立起行政公益诉讼制度，但在司法实践中，行政权的不断扩大和滥用，社会利益和国家利益受损害的事实不断出现使我们不得不深思行政公益诉讼建立的必要性和紧迫性。公民是公共利益的最终享有者，在一定条件下赋予公民个人对于行政公益案件的诉权，既是对公民权利的尊重和保护，也是现代法治国家的必然要求。公民的个人私益是建立在社会公共利益的基础之上，公共利益的损害必然涉及相关领域的公民利益的受损，行政主体的违法具体行政行为对公共利益的侵害实质上仍破坏了私权，也是对行政法治原则的违反，公民作为社会主体之一应当有权为维护公益而起诉行政主体。

    四、我国建立行政公益诉讼公民原告资格的法律基础与现实依据

    在我国，为了实现国家利益、社会公共利益保护的需要，除了赋予检察机关、社会团体行政公益诉讼原告资格外，赋予公民行政公益诉讼原告资格是具有一定的法律基础和事实基础的。

    （1）我国建立行政公益诉讼的法律基础：我国是人民民主专政的社会主义国家，宪法规定中华人民共和国一切权利属于人民。国家机关的一切权力都是人民赋予的，所以人民有权对其监督，公民有权对国家机关及其工作人员提出批评建议，同时公民有申诉、控告、检举权，由此推断，建立行政公益诉讼制度符合宪法精神，是落实宪法权利的体现。

    （2）我国建立行政公益诉讼的现实依据：在我国社会发展过程中，行政权在保证国家发展的正常秩序和社会稳定方面发挥了重要作用。然而，在某些特定的行政管理领域中，存在着激烈的个人利益和集团利益与国家利益、公共利益的矛盾。行政机关并不当然地就是公共利益的代表者，并不当然地不会损害公共利益。比如在国有资产流失和环境污染等领域因违法行政损害公益的现象尤为突出，传统的有关诉讼资格这一技术性规定导致该类违法行政行为无法得到制止，公共利益得不到有效救济，这也是公共制度发展中的一个严重缺陷。尽管检察机关和社会团体在人力、物力、财力和信息的取得等方面，都较个人有明显的优越性，但权利对权力的监督和制约较之权力对权力的监督和制约更有意义。这既是目前对行政权力监督中一种较为常见的形式，确保在最大范围内迅速、及时地发现侵害公共利益的违法行政行为，又能实现公民对公共利益的维护和社会责任感，有利于公民政治素养的养成。

    因而，赋予公民行政公益诉讼原告资格在我国具有很强的现实针对性，是保护公共利益的一种有效方式，是提升公民素质的重要途径。正如有学者指出，“在我国社会发展过程中，赋予普通公民行政公益诉讼原告资格，其最大的优点在于能在最大的范围内迅速、及时地发现侵害公共利益的违法行政行为，并启动诉讼程序予以监督”。

    五、结语

    党的十八届四中全会提出，完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。同时提出，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。本文对提起行政公益诉讼制度赋予公民原告资格只是初步的探索，希望能够起到抛砖引玉的效果，引发社会对行政公益起诉权问题的更多关注，以期形成更加成熟的行政公益诉讼的制度体系。

    （作者单位：贵州省黎平县人民法院）