当前，正处于社会转型期，我国社会呈现出经济成分和利益多样化、社会生活方式多样化、文化思想形态多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业方式多样化这“五个多样化”的复杂趋势。随着我国经济、社会的飞速发展，广大群众对公共管理和公共服务的期待和要求不断提高。与经济、社会快速发展的形势相比，我国社会管理、社会建设相对滞后，不能适应社会主义现代化建设的需要。因此，推动社会管理创新是一个刻不容缓的重大课题。

    作为处于维护社会和谐稳定第一线的基层人民法院，面对新的历史时期党和人民对法院工作的新要求、新期待，面对“社会管理创新”这一全新命题，人民法院应当如何践行“为大局服务，为人民司法”，应当如何创新性地开展工作，在构建“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的社会管理新格局中发挥出应有的作用，一直是我们努力思考的问题。2008年以来，江西省鄱阳县法院以能动司法为切入点，以化解诉前矛盾纠纷为着力点，不断深化“三位一体”大调解工作，整合基层社会资源，激活基层组织活力，夯实农村基层基础，探索司法参与、推动社会管理创新的基层司法工作模式——建立了“司法协理网络”工作机制，营造出一个“司法走近群众，群众认同司法，群众走进司法，司法依靠群众”的良好司法环境，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，在破解司法难题、化解社会矛盾、参与源头治理、提高司法权威等方面发挥了积极作用，达到了解决矛盾纠纷、维护社会稳定的既定目标，取得了党委满意、群众支持、各界欢迎的良好效果。三年多来实践与探索，为基层法院参与基层维稳、推进社会管理创新提供了一个新的视角，也积累了一定的实践经验。

    缘起：构建司法协理网络工作机制，实现社会力量“大合唱”，化解社会矛盾，为社会管理创新搭建平台

    近年来，我国社会进入快速发展和急剧转型时期，社会矛盾也进入了易发、多发期，纠纷类型增加，处理难度加大，纠纷数量也呈上升趋势，大量矛盾纠纷涌入法院。而审判实践证明，由于诉讼的对抗性，很多民间纠纷由诉讼途径解决，效果并不理想，涉法涉诉信访问题突出。而且，由于诉讼所具有的程序复杂、周期长、费用较高等特点，群众“诉讼难”问题尚未得到根本解决。群众“不愿打官司”的传统心理和化解矛盾纠纷的现实需求之间存在着矛盾。

    “群众利益无小事”。面对困惑，法院转变作风，深入群众，到基层实事求是地摸情况，脚踏实地地搞调研，坚持在对难题的思索和解答中，探寻新的工作思路和工作方法。通过深入调研发现，现阶段法治发展过程中存在着司法功能有限、司法权威不足、司法资源短缺的问题，仅靠法院单打独斗很难完成社会矛盾化解的艰巨任务。虽然激增的案件将法院推到了化解矛盾的最前沿，但社会矛盾的洪流如果只有一条泄洪渠，疏导作用还是有限的。不同的矛盾纠纷各有适宜的解决方式，所以，发挥基层社会的自我管理职能，将一部分社会矛盾还原到社会解决，就显得非常必要。

    王胜俊同志指出：“人民法院必须从人民群众参与司法、见证司法、监督司法、支持司法的实践中寻找解决问题的方法和答案。”深入群众、寻求答案的过程让我们坚信，整合、调动多种社会资源共同构建矛盾纠纷化解网络，是人民群众参与司法的一种实践性探索。

    因此，作为基层人民法院，必须及时更新理念，立足基层实际，结合基层特点，以司法之力整合县、乡镇、村（社区）三级多种社会资源，密织高密度、多层次、全覆盖的矛盾纠纷排调网络，使现有的诉讼与非诉讼纠纷解决方式能够相互衔接、形成合力，快速有效地化解各类社会矛盾纠纷，推进社会管理创新。同时，通过这种以人为本的矛盾纠纷解决机制，使群众不进入诉讼程序而能达到化解矛盾纠纷的理想效果，可以切实实现好、维护好和发展好广大群众的根本利益。

    鄱阳位于鄱阳湖的东岸，地域广阔，总面积为4215平方公里。管辖29个乡镇，另有2个水库管理局和一个农科所，535个行政村（含社区），3605个自然村。人口150余万，其中农业人口占70%以上。鄱阳县是一个农业大县，近年来农村纠纷相对较多，特别是随着新一轮农村土地承包的推进，各种矛盾和新型案件呈上升趋势。案多人少，人口流通量大，办案交通工具又相对不足，这在客观上给审判和执行工作带来了极大的困难，诸如送达难、保全难、调解难、执行难等问题。法院越来越感觉到，单一的诉讼方式已不能有效应对社会矛盾，现有的纠纷解决机制面临着越来越多的挑战。面对挑战，法院一度陷入了前所未有的思索……。在新形势下如何确保人民法院发展的政治方向，提高司法工作的社会认同度，有效破解群众诉讼难、法院办案难的“两难”困局呢？走好了三步棋：一是对当前农村社会矛盾纠纷俱增，处理相对棘手的情况逐一作了认真分析，发现主要原因在于“老百姓缺乏基本的法律知识，法律意识欠缺，不能正确、理性的利用法律寻找正确途径解决矛盾；同时老百姓的司法逻辑与法官的司法逻辑有着一定的冲突和矛盾……。”二是根据上级法院的要求，结合县情及法院工作实际，院领导走访了辖区乡镇党委、政府、人大领导，听取了他们的意见和建议。三是开展了社会调查，把征求意见的过程视为发动和依靠群众找差距的过程，使其成为倾听民声、了解民意、集中民智的过程。针对基层和群众反映的突出问题，通过调研、论证，大胆地提出了通过聘请司法协理员，在全县范围内建立以民事审判庭和人民法庭为依托、以乡（镇）为联络站、以行政村（社区）为联络点、以司法协理员为中坚的“四位一体”的司法协理网络工作机制的构想。并及时向县委、人大领导汇报，引起了县委、人大的重视，获得了他们的关心和支持。在充分调研、广征意见的基础上，研究制定了《构建司法协理网络工作机制的实施意见》，明确了司法协助员的选任办法、工作职责、培训方法、管理措施及考核机制等。通过整合社会资源，一张覆盖全县的司法协理网络工作机制正式建立，为基层干部群众参与解决诉讼纠纷搭建了一个更为广阔的平台，也为法官联系人民群众开辟了一条通道，变法院“独唱”为社会力量“大合唱”。

    运行：明确司法协理网络功能定位，提高司法协理员素质，规范网络运行，为社会管理创新夯实基础

    按照“乐于协理、能够协理、便于协理”的原则，选任一批农村德高望重的社会精英担任司法协理员，充分体现司法协理员的草根本色，拉近与群众的距离，做到贴近百姓、贴近群众生活。同时，在各乡镇设立一至二名常务司法协理员负责本辖区司法协理网络工作的联系协调，强化监管工作。

    司法协理网络的构建不仅要为法院所用，也要为百姓所用，是人民法院深入群众，走近群众，群众走近司法的桥梁和纽带，也是人民法院关注民生，促进和谐，实现案结事了的平台。司法协理网络所要发挥的功能不仅是为法院审判，执行工作提供便利，为民众提供方便，而且在社会管理，信访稳控，畅通诉求渠道等多方面发挥作用。因此，努力创建出“党委牵头、法院指导、社会参与”的司法协理网络工作机制。

    狠抓司法协理员的宣传工作，通过各种方式，不断提高群众的知晓率。一是亮牌服务。在院机关、人民法庭设置“司法协理网络工作室”门牌。在各乡镇机关、各村委会均设置“司法协理员工作室”门牌，确保司法协理员开展工作有平台，群众联系协理员有地点。在工作牌中向当地群众写明“当地群众如有涉诉纠纷，请与司法协理员联系。司法协理员在履行工作职责时请予配合支持”的提示，使当地群众知道本地有司法协理员，知道怎样寻找司法协理员解决纠纷；二是立案告知。法院立案庭和各人民法庭在案件受理和送达法律文书时向当事人发放《当地司法协理员告知书》，以书面形式告知当事人所在地区的司法协理员的姓名、地点、联系方式及工作职责。

    针对所聘请的司法协理员自身素质、法律意识、服务观念参差不齐的现状，十分重视培训工作，出台了《司法协理员培训办法》。一是提供必要的法律资料。以人民法庭为单位对司法协理员进行业务指导，采取以会代训、分片和集中相结合的方式进行理论辅导，使他们对司法协理员的作用、性质、功能、职责有充分的了解，掌握基本法律知识，提高法律素质。二是进行技能培训。让司法协理员旁听案件审理，参与案件调解，通过开展实际工作提高司法协理员处理纠纷的能力和水平，掌握办案技能，便于在协助法院工作中能更好地找准切入点和着力点。三是建立工作交流和法律“会诊”机制。对司法协理员协助解决成功的、有典型意义的案件，适时召开座谈会进行交流，对于争议较大、可能会引起矛盾激化的案件，法官与司法协理员共同探讨，组织法律“会诊”，提高司法协理员运用法律的能力，增强工作的针对性和有效性。

    通过以上方法，努力使司法协理员成为法院便民诉讼服务的“八大员”，即与法官沟通的“联络员”、向法院传递信息的“信息员”、遵纪守法教育的“宣传员”、群众问题热心接待的“接待员”、引导诉讼的“引导员”、控制群众情绪的“稳控员”、带头守法的“示范员”、化解矛盾的“调解员”，积极推进社会管理创新。

    坚持执法办案第一要务，努力实现司法协理网络的可持续发展。统筹兼顾是通盘谋划各项工作、科学整合各种资源、妥善处理各种矛盾的最佳手段。就司法协理网络工作而言，统筹协调就是让人民司法与司法为民交融，法官与司法协理员良性互动。统筹兼顾长期发展和短期发展的关系，不急功近利或好高骛远，杜绝搞“形象工程”、“短期行为”，立足长远发展，多做一些扎实的基础工作。尤其是统筹兼顾司法工作专业性与坚持群众路线，贴近群众、亲近群众，保持与人民群众的血肉联系。更加注重法庭建设，找准法庭工作不适应的状况和薄弱环节，最大化的借助民众的智慧和优势来辅助法庭工作的欠缺，充分发挥司法协理员桥梁纽带作用，让人民群众走近司法、亲近司法、参与司法、信赖司法，让司法大众化，促使矛盾纠纷得到及时解决，维护社会和谐稳定。

    随着依法治国进程的不断推进，法律成为调解经济社会的主要手段，司法成为社会管理的重要方式和解决社会矛盾的最后防线，诉讼越来越呈现出普遍性和终极性的特点，来自各方面多样、复杂的矛盾纠纷以案件的形式大量、源源不断的会聚到法院，是司法的每一个环节都与社会和谐息息相关，法官的每一个行为都与社会和谐密不可分，工作的每一点失误都可能对社会和谐带来损害。在这种严峻考验的面前，始终坚持执法办案是第一要务，坚持群众路线，时刻把人民群众的呼声作为加强和改进工作的信号，把人民群众的需要作为加强和改进工作的重点。把科学发展观的要求贯彻到司法协理网络工作机制建设的科学发展上，将司法为民真正落实到审判工作上，提高案件审结率、执结率、服判息诉率，力争从根本上扭转涉诉信访工作的被动局面。

    努力将司法手段与非诉手段结合起来，构建司法协理网络平台工作机制，协同司法，实现矛盾纠纷化解体制和机制的全面协调可持续发展。单一或首先运用司法手段解决纠纷，程序繁、效率低、成本高、效果差。将司法置于解决矛盾纠纷的“最后一道防线”，使其发挥解决重大疑难矛盾纠纷的特殊作用，有利于优化资源配置，有利于矛盾化解多元手段的协调发展；司法协理员更了解当地的风土人情、行为习惯，看问题的方式与群众更接近，易于沟通。借助司法协理员与群众联系广、信息多、方法活的优势，有效解决纠纷，力求化解矛盾于基层。

    特色：坚持以人为本，创建司法协理网络工作特色，发挥司法协理网络功能，为社会管理创新司法护航。

    司法协理网络工作机制的运行过程中，认真倾听人民群众的呼声，准确把握人民群众的新要求、新期待，把司法便民、利民、亲民的措施落实到审判执行工作的各个环节中，落实到法官的思想、意识和具体行动中。从落实司法为民，促进科学发展出发，根据县域地理分布情况，按照城区、旅游区、工业园区、边贸区分别设立了四类各具特色的巡回法庭，并在未设法庭的乡镇设立了22个巡回审理联系点，切实做到民有所呼，我有所应；民有所需，我有所为；民有所指，我有所改。巡回审理联系点实行挂牌办公，公开巡回审判便民电话，建立巡回审判便民卡，采取“驻点式巡回”与“流动式巡回”并举，让法官“沉到老百姓中间去办案，改变以往机械坐堂问案的方式，从审判庭上走出去，从法庭里走出去，到农家院落、田间地头，倾听老百姓的诉求，及时帮助他们解决纠纷，化解矛盾，让老百姓实实在在地感受到人民法官就在他们的身边……”。巡回审理点做到“四定四就地”，即定人员、定时间、定任务、定地点，就地立案、就地审理、就地执行、就地法制宣传，形成了颇具特色的巡回审判运行模式。在巡回审判实践中，发现农村群众之间的矛盾纠纷有其自身特点，大多为人身伤害赔偿、相邻关系纠纷、“三费”纠纷、土地权属纠纷等简单性质的民事纠纷，当事人有时打一场官司只为赌一口气。这样的案件法院判决不难，但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解，反而可能进一步激化。为了真正做到“案结事了”，以巡回审判活动为契机，以司法协理员为中介，扩大巡回审判功能，借助司法协理网络工作机制的优势，使诉讼调解与社会大调解有机对接。法官在巡回办案过程中，必须通知司法协理员参加，尽可能的邀请人民调解员、人民陪审员等旁听案件审理，参与案件调解，对双方对立情绪严重的，找准“沟通点”；对双方就法律问题看法不一的，选好“切入点”；对双方原本具有较好感情基础的，创造“感化点”；对双方或一方有说情的，用好“借力点”。通过“四点”调解法，力求做到“小事不出村，大事不出乡”，把矛盾化解在萌芽状态，把纠纷解决在基层。

    成效：提供便捷的服务途径，降低社会管理成本，及时回应人民群众司法诉求，为社会管理创新谱写乐章

    时至今日，587名司法协理员遍布全县29个乡镇、2个水库管理局和一个农科所，535个行政村（社区），3605个自然村。深植于人民群众中间。法官无论到哪个村或社区办，只需打个电话，便可以随时与当地的司法协理员取得联系，得到协助；乡村干部、基层组织或群众无论何时遇到困难，都可以随时与法院取得联系，得到指导和帮助。司法协理网络工作是一项便利广大农村地区群众诉讼、破解群众打官司难的具体运作机制，也是县法院主动服务新农村建设、深入推进和谐平安鄱阳建设的有益尝试。该网络从建立之初，就受到了基层干部和群众的普遍欢迎，并在实践中日益显现出旺盛的生命力。

    司法协理网络工作机制的构建，产生了许许多多的积极效应。法官深有体会，穿上法袍并不意味着你就有了司法权威，要让群众信服，还得走到群众中间，走进群众心里。群众对法院的信任度提高了，抵触情绪、对立情绪消除了，群众深有感触的说，法官和老百姓交心，感觉就像自家人，法官的话我们听。基层干部明确认识到，法院让我们帮助做工作是信任，我们帮助法院办事，就是帮我们的乡亲办事。一位基层干部在谈司法协理网络工作的作用时，深有体会地说，有了司法协理网络，依法调解的多了，靠家族、辈分压制的少了；调解成功的多了，矛盾激化、反复的少了；找法院和基层调解的多了，缠诉、到处上访的少了。

    一是方便了人民群众参加诉讼，司法为民的宗旨落到实处。针对农村群众居住分散、受教育程度不高的现状，理性分析中国传统文化中老百姓普遍存在怕讼、厌讼的心态，从制度机制上打造群众依法低成本、快速、便利、和谐解决矛盾纠纷的平台。法院通过人民法庭、巡回审判法庭、便民诉讼联系点开展工作，将司法触角延伸至最基层角落，人民群众可以通过司法协理网络，十分便捷地实现司法需求。

    二是增强了司法裁判可接受性，司法质量和效率持续提升。借助司法协理网络工作机制这一平台，吸纳基层干部群众参与和协助司法活动，方便了法院开展工作，大大提高了司法效率，又有利于法官直接听取来自基层的意见，使司法活动获得广泛的基层支持，增强了司法裁判的可接受性，不断提升群众满意度。

    三是维护了广大农村和谐稳定，促进社会主义新农村建设。法官办案始终坚持“三个为主”：即以简易程序为主，迅速解决争端；以就地审理为主，减轻群众诉讼负担；以调解工作为主，促进社会和谐。同时，充分发挥司法裁判的指引、规范、教育职能，倡导文明新风，塑造农村和农民新风貌，运用法治力量助推社会主义新农村建设。

    四是强化了人民法官宗旨意识，有效转变了法院和法官形象。在开展司法协理网络建设中，法院建立了灵活收案、巡回办案、就地审理、以案普法、指导调解等一整套规范有效的便民服务工作机制，法官走出“衙门”，变被动受案为主动服务，变坐堂办案为上门办案，将法官置于广大群众的监督之下，促进了工作作风的转变，密切了法院与群众的关系，树立了法院和法官良好的司法形象。

    体会：司法走近群众，群众认同司法，群众走进司法，司法依靠群众，为社会管理创新提供抓手

    ——依靠群众、联系群众，组织各方面力量参与化解矛盾，是司法协理网络建设的主要特色。

    司法协助员遍布全县每个行政村、社区，犹如大树的根须，深入于人民群众中间。法官无论要到哪个地方办案，只需要打个电话，便可以随时与当地的司法协助员取得联系，得到协助。

    ——服务群众、方便群众，帮助基层组织开展工作，为群众排忧解难，是司法协理网络建设的落脚点。

    法院定期对辖区司法协助员进行培训，经常邀请他们旁听庭审，随时接受他们的咨询，认真落实便民、利民措施，为他们提供帮助和服务。乡镇、村、社区干部、基层组织和群众无论何时遇到困难，都可以随时与法院取得联系，得到指导和帮助。法官深入基层了解社情民意、倾听群众呼声、对群众的愿望和要求以及解决纠纷的方法等有了新的认识和理解，做群众工作的能力普遍增强。

    ——贴近群众、深入群众，最大限度拓展司法协理功能，夯实审判工作的群众基础，是司法协理网络建设的着眼点。

    司法协助工作覆盖了法院审判和执行工作的方方面面，对于解决办案难题、提高办案效果有着积极的促进作用。在审判工作中，对于婚姻家庭、相邻关系、宅基侵权、土地承包等纠纷，法官经调解未达成协议，在作出判决前都要邀请协助员参与调解。在执行工作中，法院通过协助员了解被执行人的财产信息，邀请他们协助做好思想疏导工作，促成当事人达成执行和解协议；当被执行人下落不明时，向协助员了解被执行人的去向；强制执行被执行人的财产时，邀请协助员现场见证。在信访工作中，法官通过协助员了解涉诉信访人的情况，邀请他们参与做好涉诉信访人及其亲属的思想工作，帮助信访人解决实际问题；在送达、调查、勘验等工作中，邀请协助员协助，做好寻找当事人、留置送达和勘验见证等工作。

    结束语：对于社会管理创新这一新课题，人民法院有必要积极创新司法服务方式，推动社会管理思路、体制、机制和方法的创新，切实提高与人民法院司法工作相关的社会管理工作水平。司法协理网络工作机制架起了一座法官与基层组织和人民群众沟通的桥梁，法官深入田间地头、社区听取群众的呼声，依靠协理员调处纠纷，缩短了群众与法官心理感觉上的距离，虽然取得了一定效果，但由于是一项创新性工作，还处于“摸着石头过河”的探索过程，工作中难免存在着这样那样的不足。在今后的工作中，将充分发挥司法协理网络工作机制的积极效应，始终以走群众路线的真情联系群众，以群众广泛参与的司法贴近群众，以切实有效的司法为民举措赢得群众，以礼仪文明的司法感化群众。通过司法协理网络工作机制的桥梁和纽带作用，发扬司法优良传统，牢固树立从群众中来到群众中去、密切联系群众的民本思想，充分体现司法的人民性，实现司法大众化，使之在化解社会矛盾、推进社会管理创新、维护社会和谐中发挥出更强大的生命力。

    （作者单位：江西省鄱阳县人民法院）