人民调解是解决社会矛盾极其重要的方式之一，化双方干戈为玉帛，推进社会趋于更加和谐发展。尤其是当前我国处于改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，各种利益冲突日益明显，社会矛盾也不断增多，更需要充分运用调解方式来化解社会矛盾，因此强化人民调解意义更加重大和深远。

    2011年1月1日起施行的《中华人民共和国人民调解法》和3月30日起施行的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，标志着我国多元纠纷解决机制改革进入新阶段。人民调解协议司法确认程序是完善多元纠纷解决机制的重要内容，也是人民法院参与社会管理创新、贴进社会大众的又一司法能动之举。这一制度把“非诉讼”的人民调解和司法的强制力结合起来，对运用多种途径解决纠纷起到了聚合作用。合肥市庐阳区法院正是这一制度的实践者，自2011年3月份以来相继受理7起申请确认人民调解协议案件，申请人全部获得法院的确认决定书。

    一、庐阳区法院开展司法确认人民调解协议的发端

    1、因人民调解不具法律效力制度性的缺陷成为纠纷解决的瓶颈。

    早在2004年，庐阳区法院与同区司法局联合下发了《关于加强全区人民调解工作指导的若干意见》，使指导人民调解工作走上了制度化和规范化。2008年又联合下发《关于进一步加强新形势下指导人民调解工作的若干意见》，进一步规范新形势下该区的人民调解的工作，以期不断推动乡镇、街道的人民调解工作。2010年以来，庐阳区“大调解”体系工作全面展开，委托调解、社区开庭、法官指导等工作逐步展开。但是，近年来，法院并未受理一起确认人民调解协议效力案件。庐阳区法院研究室阮兵分析认为，问题的症结在于人民调解是‘非诉讼’调解，达成的协议不具有法律效力。如果当事人事后反悔，协议也没有强制执行力。2002年之前，人民调解协议通常被视为一般民间协议。最高人民法院2002年出台《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，明确了人民调解协议的民事合同性质。“由于人民调解协议不具有强制力，因而调解双方当事人申请完调解之后不断反悔的情形很常见。人民调解虽然使矛盾纠纷貌似已经得到解决，但由于当事人仍可反悔，导致其效力实际上仍处于不确定状态”，作为长期从事人民调解的庐阳区杏林街道司法所陶建军所长提出了当时人民调解面临的困境。在非诉讼调解后，一些矛盾纠纷往往还要进入司法诉讼，导致非诉讼调解形同虚设。因此，一边是人民法院受理的诉讼案件“堆成山”，另一边则是人民调解、行政调解等非诉讼调解形式没有充分发挥作用。

    2、与原来人民调解协议案件司法审查相比较，司法确认有其明显的优势。原来规定人民调解协议具有合同效力，当调解协议不能正常履行时，需要当事人向法院提起诉讼，经法院审理后才能再赋予其权利和义务，在审理过程中法院会重新调解，有可能会造成法院的调解结果否定人民调解的结果。这显然无形中增加了当事人的成本消耗，拖延了纠纷的解决，有损调解组织权威。司法确认案件只要已经调解即可提起申请，程序更简便，在申请时间上前移，审查期限短，提高了诉讼效率，降低了诉讼成本；只要调解协议内容不存在法定不予确认情形，一概予以确认，有利于维护调解组织的权威。

    二、司法确认搭桥梁，有效减少当事人诉累，节约司法资源，又树立调解协议的权威性

    在多元纠纷解决机制中，人民调解协议司法确认制度起着重要桥梁作用，我国解决民间纠纷的主要途径有人民调解、行政调解和人民法院的诉讼调解三种形式。按照制度设计，人民调解、行政调解等非诉讼调解是基础和纽带，应承担绝大多数民间纠纷的调解工作；诉讼程序是保障和支撑，只对复杂、疑难案件进行审判。司法确认制度则是诉与非诉之间的一个桥梁。合肥市庐阳区人民法院早在2008年的调研活动中就发现了这个问题，在2010年的该院指导人民调解工作计划中就提出探索搭建一个非诉讼调解和诉讼之间的桥梁，依法确认人民调解委员会制作的调解协议效力。2011年3月，最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的正式施行，标志着这项工作有了法律依据。庐阳区法院的司法确认工作进入了新阶段。

    合肥市民胡某与程某因买卖二手轿车发生纠纷。2011年4月11日，庐阳区杏林街道人民调解委员会对此纠纷进行调解，双方达成了调解协议。与以往不同的是，调解后双方立即申请庐阳区法院对调解协议进行司法确认。法院审查后认为双方当事人自愿达成的协议内容不违反法律法规的禁止性规定，也不损害国家、集体或他人的利益，认定该协议合法有效，于当日发放确认决定书，赋予调解协议法律效力。双方根据确认后的协议全部履行了义务。这也是庐阳区法院率先在全省发出的首例人民调解协议司法确认书。纠纷之所以得到顺利解决，是《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的正式施行发挥了作用。根据这一制度，人民调解委员会等非诉讼调解组织对当事人之间的矛盾纠纷调解达成协议后，经当事人申请和人民法院审查，使原本无法律效力的调解协议具备法律效力，当事人可据此向人民法院申请执行。

    这一制度在实施后，2011年3月至2011年8月，庐阳区法院开展司法确认工作以来，受理诉前司法确认案件的共7件，案件类型涉及买卖合同、品牌经营权转让、医患纠纷、雇员受害、子女探视、生命健康权纠纷。法院通过审查，确认率达100%，目前尚未受理相关申请执行案件，当事人的自动履行率高，法院的平均办案期限仅为1天。

    实践证明，这一制度的最大特点就是便民，有效地减少了当事人的诉累，节约了司法资源，真正建立起了多元化纠纷解决机制。

    三、从两份“1号文书”看庐阳区法院的参与社会管理创新的能动作为

    庐阳区法院曾荣获过全国模范法院、全省先进法院等称号，历来都不乏群众关注的焦点热点案件与新鲜事件。让人们记忆犹新的是，自2010年11月1日，庐阳区法院“人身保护令”试点工作正式启动以来，通过广泛的宣传，同年12月9日，庐阳区法院发出了合肥市第一例人身保护裁定，并获得了良好的法律和社会效果。时光踏入2011年，最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》正式施行后的第20天，庐阳区法院即受理全市首例当事人共同申请确认调解协议的案件，并首开全省先河于当日下发 “（2011）庐调确字第1号”的司法确认决定书，给当事人双方吃了一颗定心丸。人们相信，若干年后，该份文书将是见证人民法院司法为民的生动体现。

    作为第一个吃“螃蟹”的人，仅仅有勇气是不够的，还需要在院党组和上级法院的统一领导下，发扬创新与学习精神，竭尽智慧，善于在探索中前进，在成功中总结，把司法确认推向更高的层次。首例人民调解协议确认的决定书成功发出，让庐阳法院更深地了解到，人民法院完全有能力在创新社会管理中作出更大的成绩。从法院内部看，通过司法确认，能够促进和完善诉讼与非诉衔接的矛盾纠纷调处机制，实现人民调解和司法裁判的有效对接。节约司法资源，缓解案多人少的矛盾。另一方面，极大调动人民调解委员会调解工作的积极性、主动性和权威性，使人民内部矛盾的解决更加自愿、简易和快捷，建立起避免矛盾激化的预防机制。

    四、人民调解在司法确认的助推下将发挥其巨大潜力

    1、通过人民调解能够避开严谨的法律关系，将各类社会矛盾纳入人民调解司法确认的视野。

    庐阳法院开展司法确认工作以来，短短六个月时间里受理了买卖合同、医患、雇员受害、探视、健康权等类型案件。从中不难发现人民调解领域反映出的丰富的社会生活。一些案件如果走诉讼程序，当事人等待的将是漫长的时间和繁复的程序，如郑某与黄某品牌经营权纠纷，郑某将某生发产品品牌经营权转让给黄某经营，门某受托与黄某签订转让合同，合同没有提及转让费金额和品牌代理费。后黄某认为品牌代理费过高，要求退回多收的款项，双方发生纠纷，经杏林街道调解，双方达成调解协议并申请司法确认，庐阳法院经审查制作了确认决定书。又如2011年7月6日受理的范某诉庐阳区某孕育医院医疗服务合同纠纷，范某因未孕在该医院门诊治疗期间发生医疗争议。双方经杏林街道人民调解委员会主持调解，如果了调解协议，医院一次性赔偿加补偿范某15万元。法院同样审查给予了确认。

    2、通过人民调解协议的确认，能将法律之外的纠纷一并解决，消除社会不安定隐患。如王某与迟某雇员损害纠纷，王某雇佣迟某担任丰大幼儿园夜间值班员期间，因迟某与他人争议突发疾病倒地，病愈后迟某要求回园工作，王某认为迟某已无工作能力，愿按每月200元给予生活补助，迟某要求一次性5万元生活补助，双方矛盾闹得很大，多次发生冲突。后经街道调委会调解，王某愿意分期支付迟某生活补助费2万元余无。调解协议达成后双方来到法院请求确认调解协议的法律效力。法院经审查依法确认上述协议有效。  

    3、调解协议司法确认决定书，使法院裁判文书出现新变化。法律语言是抽象和中性的，但是确认决定书能够使双方的自由意志得到充分体现。如王某、张某离婚后因对子女探视问题争执不下，闹到司法所，经益民街道人民调解委员会主持调解，双方从有利于女儿生活学习和健康成长的原则出发，同时为避免在履行探视过程中发生不必要的纠纷，双方对于女儿在未成年期间的探视达成了调解协议。申请确认探视协议，双方协议分别对女儿在幼儿园、小学就读、寒暑假期间张某探视的时间起止点，接送地点，特别情形下的提前通知义务以及通知的方式作出了明确的约定。此外，双方还对孩子过生日和每年法定节假日探视时间制作了详细的安排表，明确父母分别带孩子生活居住等作出详尽的约定。字里行间，充分展示了一对离异夫妻对子女深深的眷爱之情。相信孩子成年以后，一定会为此感到自豪和幸福。 

    又如，卜某、沈某两人因穿越马路时相互发生绊腿，导致沈某左髁骨折，沈某要求卜某给予8000元的医治、护理费用，卜某感觉对此赔偿要求难以承受。后经街道人民调解室调解，双方达成协议并法院司法确认，卜某一次性支付沈某3000元，纠纷就此了结。 

    五、当前人民调解协议司法确认工作中存在的问题

    1、目前法院受理案件数量不多，不能切实达到缓解法院人多案少的局面。通过人民调解协议司法确认可以使大量的民事纠纷化解在初级阶段和基层，防止矛盾的激化和诉讼量的激增，也节省各方资源。但目前，人民法院受理的相关申请数量较少，上述优势显现不足。

    2、独木难为林，众人拾柴高，部分人民调解委员会调解案件申请司法确认积极性或引导不够。民调组织在进行纠纷调解时，如果注重在这方面的引导将有助于矛盾的化解和制度的实施。

    3、上述两点问题归结起来主要还是宣传不够，人民群众对人民调解协议司法确认尚未有明确的认识和了解，由此阻碍了制度优越性的发挥。进一步加大相关司法宣传力度，将是人民法院和民调组织共同努力的方向。

    实践证明，人民调解协议诉前司法确认机制的实施，强化了人民调解的确定性，矫正了人民调解的随意性，纠正了违法调解协议，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，促进了诉讼与非诉讼衔接机制的不断完善，诠释了司法工作服务党和国家工作大局的司法理念，今后必将在司法实践中发挥更大的作用。

    （作者单位：安徽省合肥市庐阳区人民法院）