审判管理是社会管理的重要内容，创新审判管理是人民法院深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的必然要求。基层法院在我国法院体系中具有典型性和代表性，其既是高效审判管理机制的第一需求者，也是创新审判管理的前沿探索者，建立科学合理、可操作性强的审判管理机制，是规范法官行为的有效保障，也是人民法院全面落实科学发展观，保障“十二五”规划实施的要求。如何适应新形势下审判工作的需要，创新审判管理，是当前基层法院亟待研究解决的课题，笔者结合所在法院的实践简述如下。

    一、缺位：基层法院审判管理工作中存在的问题

    当前，基层人民法院在创新审判管理的实践中，初步将审判权与其他司法行政权相分离，完善了权力监督制约机制，促进了审判的公正和效率。但是，通过调查研究，我们感到基层法院审判管理工作中还有一些不容忽视的问题，主要体现在以下几个方面：

    1、基层法官对创新审判管理的意识较为薄弱。建国后，我国法院体制是按照行政管理模式建立起来的，实行的司法与行政一体化的管理方式。随着司法改革的深入，审判管理逐渐成为一个独立的体系，创新审判管理作为一项时代要求，其追求的管理模式与过去的司政合一的方式有较大不同。实践中具体如何开展审判管理，在认识上缺乏理论的指导，管理上自然就难以形成有效的工作机制。目前，一些法官仍然按照自己的习惯去办案，随意性仍旧较大。这其中，还有部分法官简单地认为审判管理就是管着案件不超期限，上级法院乃至所在单位有关审理管理的思路和理念得不到有效贯彻实施。

    2、审判管理的衔接、规范机制存在缺位。审判管理的规章制度缺乏分类科学、内容全面、操作明确的规则体系。如审判流程管理与立案庭的立案职能交叉、界限不清，使立案庭同时具有立案和审判管理的双重职能，既当管理者，又当被管理者，角色冲突，有时难以发挥监管作用，导致管理职权的弱化。如卷宗评查工作，虽然以审监庭（审判管理办公室）为主进行评查工作，但其并不具有司法管理的职能，评查的标准性、准确性和统一性难以保证。

    3、审判管理受制于内、外部的环境制约。首先，审判管理与现有的规定制度不衔接、不配套。我国目前诉讼法所规定的操作程序与法院所进行的各种审判管理改革不协调。一方面诉讼法律中并没有明确司法管理制度，另一方面法院内部制度方面强调落实各种单项管理要求，二者之间的差异导致在审判管理上无序性和随意性。其次，法院管理体制改革受制于地方机构编制约束。目前，法院对审判管理权的调整与分配，必然会带来法院内部各部门的职能转变。新的审判管理权调整后，由于没有编制和机构设置，许多基层法院未成立审判管理办公室，由于人员不足、职能交叉，这在一定程度上削弱了审判管理的作用。最后，基层法院现有条件还满足不了审判管理工作的要求。目前，一些基层人民法院受当地经济制约，软硬件投资、后期人员培训以及使用期间软件升级、局域网维护等，每年都需要大量经费投入。这对于经济条件相对落后基层人民法院来讲，难以有效保障。

    4、行政化管理色彩较浓。在司法改革的过程中，很多法院对审判管理运行机制进行了有益探索，但总体而言，行政化的审判管理运行机制并未得到根本改观，其表现是：一是机构设置行政化，案件审理中的层层请示已成为一种虽无法律明文规定但实际存在于各法院业务庭的“惯例”。审判资源无法实现优化配置，导致司法的低效率。二是法官职级行政化，法官依法独立审判难以真正实现，不利于法官素质的提高。法官职级至今沿用行政机关的行政级别，而法官等级制意义不大。

    5、量化考核本身存在的不足。量化的基础在于统一和精确，没有统一和精确的基础就无法比较，只能是模糊考核，而模糊考核只能导致考核结果的相对准确性甚至是不准确性，这与量化的目的和本意相去甚远，量化也就失去了应有的意义了。量化考核并不适用于所有的工作岗位，对法官审判工作实绩进行量化考核缺乏统一性、精确性和可比性。指标的确定要体现科学性，试以办案数量为例，刑事法官又如何与民事法官比较，立案法官、执行法官又怎样与审判法官比较，这些可以说都是无法解决的问题。因为案件情况的不可预测性决定了案件的千变万化，即使是同一个法官办理同一案由的案件，所花费的时间、精力都不可能完全相同；再以办案质量作分析，通常为了考核法官的办案质量要设置上诉率、改判发回重审率、调解撤诉率、文书差错率等一系列的指标，对此，笔者认为，除了文书差错率以外，其他指标都不能完全反映出法官办案的质量。关键问题就在于，案件情况的千变万化决定了不可能用某些指标来统一衡量。

    二、探寻：笔者所在基层法院创新审判管理的做法

    近年来，井冈山市法院紧紧围绕审判工作，健全“无缝化”考核机制，逐步形成了有效提升审判质量、效率、效果管理水平的运行体系。2008至2010年连续三年荣获吉安市优秀法院称号，2009年荣获全省优秀法院称号，同时被评为江西省第十二届文明单位。2010年8月，最高人民法院王胜俊院长在山视察时，用“能动司法有特色，法院管理有特色,队伍建设有特色”三个“有特色”高度评价了我院的工作。2010年12月31日，我院又被最高人民法院表彰为“全国优秀法院”。实行审判流程管理以来，我院每年案卷评查率100%、超审限率0%、裁判文书差错率维持在0.5‰以内，2010年发改率为0。全部案件实行网上立案和管理，当年案件未结率保持5%以内，民商事案件调撤率保持在70%左右，业务部门副职以上办案率超过90%。

    1、注重考核管理过程，坚持动态管理考核。为增强管理工作的透明度，督促检查各项工作的完成情况，我们将法院的重点工作落实到18项通报中去，以动态化、全面性的日常考核和准确的考核记录，科学、真实的反映考核对象的工作实绩。通报制度涵盖案件质量评估情况、重点管理案件审（执）结情况、调研宣传信息情况、表扬、车辆管理情况以及局域网上传文件情况等18个方面。目标管理岗位考核不仅有对全院法官及其他工作人员进行考核，还对各部门负责人及党组成员单独进行管理考核，明确院长对全院工作负总责，其他党组成员对分管部门工作负责，各部门负责人对本部门工作负责。通报围绕干什么、谁来干、干的是好还是坏、干的不好怎么办进行。从院长到庭长再到一般工作人员，一律实行实名通报。

    2、紧抓审判工作存在的突出问题和薄弱环节，相对弱化部门分类考核管理的方式。基层法院各部门的人员岗位、工作任务及性质均不相同，难以制定相同的管理考核指标。如何更为科学评价各部门及法官的年度工作，是岗位目标管理考核中的一个难题。我们采取的做法是：将大的工作原则和要求抽象出来，采取“发现问题、解决问题”的逆向思维，划定“硬性指标”。指标内容包括结案周期、调解和撤诉率、执结率、执行标的到位率、庭审观摩案件数、创特色工作完成情况、调研宣传信息完成情况、司法建议等，基本涵盖各部门工作职责的全面内容。以上举措的推行，使得我院在2010年全省公众安全感测评中居吉安市法院系统第一位，涉诉信访和执行难问题并不突出。

    3、坚持既粗又细、抓大放小的考核方针，提高管理考核效率。对法官的考核不能以偏盖全，更不能面面俱到。应当坚持原则性和灵活性相统一，所设置的各项管理指标往往具有很强的操作性，有效避免了弄虚作假的可能，从面增强了考核工作的科学和权威。我们结合通报制度，通过公开透明的考核程序保证了考核结果的公正性，有效处理了程序与效率的关系，建立起了简单、高效的操作模式，得到了全体法官的一致认可。

    4、注重管理理念和管理手段的与时俱进，以适应新的管理模式，从而保证最大程度实现管理的成效。一是根据新的形势，将“为大局服务、为人民司法”贯彻到考核当中。我们推行的重点案件审执情况通报即是一个缩影。工作中，要求法官在办理案件过程中，注重大局，每月立案庭都将法官办理的涉及党委中心工作、重点工程建设等方面的案件进行通报与考核。今年，我们还准备把当事人对法官的评价进行实时跟踪，加大对法官为民司法的考核力度。二是在岗位目标管理上，变过去“秋后算账”为“开春定产”式管理模式，即在年初制定岗位目标管理时，便确定一、二、三级工作标准，使每位同志都能主动朝着自己选定的目标努力。三是在管理手段上，把局域网管理运用到日常工作中，数据统计全面电脑化，管理工作尽可能无纸化，提高了工作效率和质量。四是坚持权责利相统一的原则，分管领导、部门负责人及承办法官实行分级负责，上级对下级工作任务的完成情况要肩负领导责任。五是注重对相关考核人员考核行为的监督，促使考核人员认真履行考核职责，严格把握考核标准，充分发挥好考核的积极作用。

    5、注重公示和反馈，不断发现问题，完善制度。管理的效果很大程度上依赖于考核信息的公开和反馈。在此方面，我院一是坚持定期在全院范围内印发18个通报；二是在每月15日（节假日提前）的院务会上，由各业务部门负责人进行当月工作述职。通过公开和反馈信息，大家对工作方向把握的准确性明显提高。同时，还及时发现问题，制定了针对性的措施加以改进。

    三、厘定：新时期创新审判管理的定位

    伴随着社会发展的脚步及与此相伴随的公民权利诉求能力的不断提高，迫切需要人民法院提高审判水平，改进审判作风，这就需要通过加大内、外部制度的整合与建构力度，以推动促进法官群体形成提高自身司法服务的主动性。笔者认为，新时期加强审判管理的首要环节应从能动、创新与谦抑三个方面进行准确定位。

    1、坚持创新管理与能动管理相结合。“制度一经建立，一般在一定时期具有一定的稳定性，也即达到了某种均衡，但并非可以永久均衡下去。任何事物都有其两面性，一套优良的制度安排，在规约社会成员的某一方面的行为时起到了很好的作用，使社会成员以及社会在某个方面收到效益或得到保障，但制度的合理性也是相对的，不会有绝对永远合理、完美无缺的制度。”2010年，在井冈山召开的全国法院大法官审判管理专题研讨会上，王胜俊院长指出，创新和加强审判管理要重点抓好五项工作：一是创新和加强审判质量管理，确保司法公正；二是创新和加强审判效率管理，促进司法高效；三是创新和加强审判流程管理，强化监督制约；四是创新和加强审判层级管理，提高整体水平；五是创新和加强审判绩效管理，发挥导向作用。这五项重点，明确各级法院要以创新的工作思路，针对制约科学发展、群众反映突出的问题，立足自身职能特点和优势，遵循司法工作规律和社会管理规律，准确定位，打破传统思维，以实现司法理念方法的转变与提升、机制功能的拓展与强化。

    2、坚持谦抑管理回归法院职能本身。基层法院创新审判管理的本质要回归到司法机关的职责定位上，更多的追求怎么更好的实现社会的公平和正义，怎么更好的追求社会整体的持续和稳定，而不是更多的陷入到追求某些个案的矛盾的化解，某些个体制度的纠结与完善当中。某种机制要获得生命力，必须对其进行准确定位进而辅以更为周密的配套制度，审判管理也是如此。基层法院要从坚持能动司法的高度，深化对审判管理价值的认识，突出自身职责定位，切实抓出成效。江苏省高院公丕祥院长认为，“能动地行使司法审判权，也包括能动地行使司法管理权。”能动管理应当注重遵循管理工作客观规律，实施科学规范的管理。审判管理既是规制，也是服务，既要监督和规范法官的司法行为，也要用创新的思维发现和解决审判工作中存在的问题。能动的审判管理应该基于提高审判质量、效率和效果的要求，对审判工作实施全面、全程、全员的管理，确保能动司法在法治的轨道上运行。但是，审判管理应掌握好正确的边界，不应管得过严、过死，否则法官的办案积极性和能动性就受到限制；也不能“越俎代庖”，否则就会影响法官独立办案，违反法治的基本原则。

    四、出路：探寻基层法院创新审判管理的路径选择

    审判管理是法院工作的保障。创新和加强审判管理，确保公正与效率，不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。在路径选择上，应坚持辩证的分析方法，打破传统管理观念的束缚，探寻符合人民法院审判职责定位的有效管理模式。

    1、去行政化，架构审判管理与审判组织之间的冲突解决机制。构建审判管理运行机制，其重点在于避免简单行政化管理与审判管理权边缘化两种倾向。因而，随着改革的深入，既不能因外部个案或局部现象而违背司法规律，退回到简单行政化管理模式上。2010年12月28日，最高人民法院发布《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》。《意见》为进一步规范上下级人民法院之间的审判业务关系，明确了上级法院对基层法院的审判业务指导的职责与形式。现今的改革方向是，既要保证审判组织正确、正当以及充分地行使权力，又要确保权力受到应有的监督。必须充分尊重合议庭的法律地位，对合议庭的意见，院、庭长既不能简单否定，或强制合议庭按其意志办，而应当将案件提交审判委员会讨论。另一方面，应当防止审判管理权边缘化。要根据审判工作的实际情况和变化趋势科学界定不同时期的管理职责，管住影响审判质量与效率的要害环节，防止因职责不清导致权力的边缘化。

    2、去静态化，建立动、静结合的管理运行机制。事物的相对稳定和永恒发展是一对矛盾，相对稳定性使得制定制度、静态管理成为可能，而永恒发展则使得制度修订和动态管理成为必需。在静态管理方面，要坚持以制度管案、管权、管人、管事，在管理考核上，要从立案到分案、排期、送达、开庭、裁判、执行等每一个环节，均规定了严密的操作规范和考核细则。同时，要保证规章制度落到实处，坚持“动态管理、全程覆盖”的原则，依托先进的诉讼软件系统和数字视频技术功能，加强对案件的同步流程监控和全程实体监督，有效克服了静态管理和事后管理的弊端，提高管理的能动性和有效性。

    3、去定量化，形成定性考核与定量考核相结合的管理办法。由于缺乏动态化、全面性的日常考核和准确的考核记录，许多地方都出现过“年初定制度，平时靠印象，年终拍脑袋”的问题。过去，许多基层法院对法官和其他工作人员进行考核，其内容比较“虚”，通常是表扬与自我表扬相结合，不够客观实际。现在的考核规则是以定量考核为主的，好象比较“实”，但有时也“实”得让人不敢苟同。这主要是由于不同案件所包含的“量”是不同的，案件数量之间所包含的实际工作量是不易准确比照衡量的。审判管理应充分利用定性管理直观性强和定量管理准确性高的特点，坚持定性管理与定量管理相结合，在审判质量管理等方面注重定性管理的运用，在绩效管理等方面注重定量管理作用的发挥，确保定性管理与定量管理优势互补、相互促进，让定性考核与定量考核在考核规则中达到一个合理的平衡。

    4、去片面化，能动拓宽审判服务职能。“人民法院必须根据经济社会发展要求，未雨绸缪，超前谋化，提前应对，努力把矛盾纠纷解决在萌芽状态。”这是王胜俊院长对能动司法的基本要求，也是对法院审判管理工作的基本要求。现行阶段下，社会自治程度较低，决定社会在很大程度上更期待通过确定的法律规则和和具有强制力的国家机构进行社会调控，对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。因而基层法院要以规范化的能动司法机制推进社会管理创新。不能将审判管理的内容仅仅局限于审中环节和裁判职能本身，要从“诉内”到“诉前”拓展能动管理的时间维度，从“法庭”到“社会”拓展能动管理的空间维度，从“单一”到“协同”拓展能动管理的方法维度，及时跟进中央以及各地党委的重大决策部署，积极搭建优化社会管理的平台。

    5、去虚无化，创新审判服务功能机制。就管理考核机制本身而言，绩效运用的实际效果虚无。首先，考评机制要科学，应符合审判规律，要体现法官职业的特点。法院应根据自身情况，按照法官的职业特性，建立客观化的符合审判规律的考核体系。要弱化数量观念，侧重从案件审判质量、发回改判率、审限内结案率、驾驭庭审、裁判文书、调研成果及案件信访率等诸多方面综合考评，反映法官的整体司法能力。片面强调某些量化指标可能与司法公正的终极目标背道而驰尚欠科学，司法实践中曾经尝试过的一步到庭率、当庭判决率所出现的问题证实了这一点。其次，应加强对考核结果的运用。目前，考核与考核结果运用脱节是普遍现象，而考核目的从根本上讲是为了运用，而非仅仅作出评价，考核结果应成为提拔任用法官、法官等级晋升以及实施奖惩的重要依据，从而有利于在法院内部形成有效的竞争激励机制。

    6、去全面化，谦抑把握审判管理的内在规律。一是对审判管理职能进行界定，解决“管什么”的问题，使审判管理具有法定性和权威性，成为独立运作的管理系统，保障审判管理的有效落实。二是研究和制定统一的审判管理工作制度。通过近几年开展审判管理工作，基层人民法院都积累了一定的管理经验。要通过加大对审判管理工作的调查和研究，尽快建立系统的、统一的审判管理工作制度，以规范基层人民法院的各项审判管理工作。目前，建立审判管理工作制度要着力解决与现有各项管理制度的配套问题。要在诉讼法律中明确审判管理制度，确立审判管理的地位、职能和管理权限，用法律规范现有的各项工作制度，从而增强审判管理的权威性和可操作性。三是要建立“有所为有所不为”的谦抑型审判管理模式。基层法院在不断创新和加强审判管理的同时，积极寻求审判权和审判管理权的最佳平衡点，不断增强管理过程的弹性和包容性，尽量尊重法官依法独立办案的权利，营造出了严肃活泼、秩序井然的法院工作氛围。

    结语：

    审判管理既是社会管理创新的组成部分，又是人民法院参与社会管理创新的组成部分。王胜俊院长在全国大法官研讨班上曾指出，法院工作中一些问题的产生都与案件有关，都与管理有关。保证司法公正廉洁，必须创新和加强审判管理，从制度上、管理上堵塞漏洞。美好蓝图已经绘就，风好正是扬帆之时。虽然人民法院推进审判管理是一项创新难度较大的工作，但我们有理由相信，各级法院在统一思想、理清思路、完善制度的基础上，必然大胆探索，勇于实践，不断总结实践经验，不断深化理论和实践研究，为人民法院科学发展和服务科学发展提供更加有力的司法保障！  

    （作者单位：江西省井冈山市人民法院）