摘要：近年来，各级党委、政府积极探索调解新机制，致力于和谐化解社会矛盾，逐步形成了由综治牵头，人民调解、行政调解、司法调解对接的“三调联动”大调解工作格局，并在全国范围内推行。在这一政治和法律的双重任务之下，基层法院如何做到人民调解、司法调解、行政调解的良性互动，如何整合调解资源建立行之有效的调解机制，成为司法实践界和理论界亟待解决的现实课题。针对这一问题，本文以基层法院工作的实践为视角，拟从新时期加强调解工作的必要性、存在的困惑以及怎样整合调解资源化解社会矛盾几个方面作粗浅探讨，以期有所禆益。

    关键词：三调联动  对接  化解矛盾

    随着我国法律体制的逐步建立，社会主体法律观念和权利意识的不断加强，诉讼逐渐成为解决社会矛盾纠纷的主要途径。然而，诉讼不是万能的，社会的复杂性和矛盾纠纷的多样性客观决定了诉讼在解决纷繁复杂的矛盾方面的作用是有限的，必须建立多元化的社会矛盾纠纷解决机制，特别是要加强以调解制度为代表的诉讼外纠纷解决方式。因为这种纠纷解决机制客观反映了法治自身的发展规律，“是一种法制和社会可持续发展的需要”。①而三调联动机制就这样应运而生，它有效整合三大调解资源，实现人民调解、司法调解、行政调解三种调解方式的有机结合，把矛盾纠纷化解在基层，为促进经济社会协调发展创造良好的治安环境。

    一、必要性分析——整合调解资源构建调解联动机制的客观需求。

    （一）加强调解联动工作是构建社会主义和谐社会的需要。近些年，经济社会快速发展，新矛盾、新纠纷、新情况、新问题也大量涌现出来，要求我们必须推进“三调联动”、构建大调解格局。从矛盾纠纷的类型、主体来看：都呈现出复杂化、多样化特点。从解决矛盾对立因素和程度来看：矛盾的突发性、群体性、涉法性较多，危害性增大。从矛盾纠纷性质来看：从一般的婚姻财产诉求转变为经济利益和政治民主的讼求。从社会矛盾发展时期来看：过去一个地方发生大的纠纷，只封闭在一个小区域内，现在互联网发达，一个事件一人网上发帖、万个网民跟进，会迅速演变为大规模、大范围的社会舆论压力；原来发生矛盾都是个顾个，现在矛盾纠纷一旦涉及官员和富人，由于社会普遍仇官仇富心理，大量旁观者变为参与者，借此机会宣泄自己的不满情绪，短时间会迅速成为上千人上万人参与的大规模冲突事件。如贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、四川的大竹事件、云南孟连事件，安徽池州事件、上海暴力袭警事件等等。综上所述，现阶段我们正处于矛盾的突显时期，矛盾的复杂性，疑难性加大，有些矛盾经过数年累积已到了非解决不可时期，所以我们要正视新时期面临的新情况，必须整合资源，汇集力量，建立起党委统一领导，各部门协同，社会各方参与的多元矛盾排查调处体系，推进“三调联动”、构建大调解格局，无疑是一项很好选择。

    （二）加强调解联动工作是推进社会主义法治的需要。长期以来，一部分人总认为调解不利于公民权利的伸张，与法治建设相冲突。这种观点是不对的。法治只是强调法的权威，最终皆决于法，在解决矛盾纠纷的方式和渠道上并没有排斥调解。我国《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也指出要尽量采用调解手段解决矛盾纠纷，要综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，做到人民调解、行政调解、司法调解有机结合，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。《决定》第一次提出了“人民调解、行政调解、司法调解”三位一体的大调解体系。最高人民法院、司法部于2007年8月联合下发了《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，最高人民法院于2009年2月下发了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》（法发〔2009〕6号）、于2009年7月24日制订了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号），各省市、各地区也作了相应的制度安排，社会各界叫好声一片，使调解制度达到了史无前例的高潮，从而全面推动了“三调联动”机制和加强人民调解的制度化建设。

    （三）加强调解联动工作合乎国情，顺应民心。调解一直是我国的优良历史传统，在我国几千年的历史文明长河中，调解是天然的社会救济方法和机制，也是社会救济的主要形式，它广泛的存在于社会生活的各个领域，已经被实践了数千年。②我国传统文化中的“息讼”、“和为贵”、“讼则凶”等观念，至今在人民群众中仍深入人心，调解的一个很重要特点，就是贴近实际，贴近群众，兼顾法理，容易定纷止争，为广大群众所接受。在继承和发扬我国民间调解历史传统的基础上形成的人民调解制度，在维护社会稳定，实现群众自冶、加强社会民主法制建设中做出了突出贡献，在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉。③经过研究和实践，大家越来越认识到：人民调解工作既继承了中华民族的优秀文化传统，又与社会主义法律规范相协调，符合当前多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流，符合先进的诉讼理念和先进文化的前进方向。历史的经验告诉我们：充分利用各种调解资源（如人民调解）符合中国国情，应当继续加强。

    （四）建构调解联动机制,符合世界各国非诉讼解决方式蓬勃发展的时代潮流。当今世界，随着代替性纠纷解决方式在现代社会中被广泛大量地应用，其功能和地位也日益提高，并已逐步被纳入法制轨道，形成了与民事诉讼机制相互衔接的多元化纠纷解决机制。美国是ADR最积极的推动者，1998年国家颁布了ADR法案，同时许多州都已分别制定了相当系统的ADR法。英国新颁布的《民事诉讼规则》，无论在基本原则上，还是在具体制度上，都为ADR的发展扫平了道路。欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。④由此可见，用调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为许多国家认同的较好方法之一，成为当今各国司法改革的一种趋势。

    二、基层现状分析——三调联动的运行成效及现实困惑

    在“三调联动”机制的推进下，最高人民法院于2009年7月24日颁布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，使人民调解、司法调解、行政调解得以“结合”——即衔接，这一衔接制度的积极作用无庸置疑。一是调处速度快，主动性强。“三调联动”因联系部门较多，涉及的面广线长，从而获得信息的渠道不仅多而且顺畅。这一模式构建以来，从各条渠道收集的信息，经“三调联动办”集中梳理，及时进行分流指派，变过去的被动受案为主动排查调处，从源头上提高了化解矛盾纠纷的主动性。同时也拓宽了信息渠道，明确了调处主体，使各类矛盾纠纷的调处更为便捷。二是调解成功率高，保障性强。“大调解”充分揉合了各种调解手段的特点，既有人民调解的主动性、经济性、便民性，又有司法调解的规范性、强制性，还有行政调解的专业性、综合性等，因此，在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定方面的保障作用更加突出。如农村中较为突出的伤害赔偿纠纷，过去如果人民调解不成功，就会进入刑事自诉或治安行政处罚程序，使一方当事人受到刑事或治安行政处罚而结案，但却往往不能真正做到“案结事了”，而通过“大调解”模式，对这类问题的调解成功率大幅度提高，有利于消除当事人之间的积怨，促进社会和谐。三是调处效率高，便民性强。农村中大量民间纠纷的当事人，往往都是社会弱势群体，一旦发生纠纷矛盾，他们既注重自身权益的维护，也注重获得自身权益的时效与成本。“大调解”模式通过快捷、灵敏的基层排查调处网络，能较大限度地减少纠纷当事人的诉累，提高纠纷调处效率，深受群众欢迎。

    但是，必须清楚地看到这一机制在基层法院的实践过程中也凸显出一些现实问题：

    （一）调解资源整合衔接还不够顺畅。一方面，相互配合的责任意识还不够。一些复杂矛盾纠纷，如房屋拆迁纠纷、征地纠纷、劳资纠纷等，涉及面广，需要人民调解、行政调解、司法调解协同调处。但由于部分部门责任意识不够或无力解决，参与意识不强，存在推诿、拖延等现象，对矛盾纠纷不能做到及时调处，有的因此造成事态的进一步扩大。另一方面，现行衔接机制的安排，有合理性和先进性、可行性，但存在着人民调解的结果最终必须经过公证程序或经人民法院确认程序才有可能具有被“确认力”和执行力。人民调解和司法工作仍存在着重复工作和资源的浪费等事实，从本质上通过人民调解“止争息纷”的成本并没有减少，社会矛盾并没有“一站式解决”。

    （二）调解规范化程度不够。诉讼法和行政许可法都强调了程序的合法性，即不论结果怎样，程序必须合法。同样，在调解工作中也必须做到规范化调解，这样可以有效避免人为的失误。但在目前，三大调解工作程序中，除司法调解履行着固定的调解程序外，人民调解和行政调解的程序有时过于简单甚至不履行，有失调解工作的权威性，造成了群众对人民调解和行政调解结果的不信任。如调解协议仅有调解人员的签名而无调解组组织的签章、调解协议内容改动不规范（主要是指相关人员应在文书更正处签名或捺印却没有签名或捺印）、调解人员“和稀泥”式的调解等，由此而形成的调解协议，因缺乏有效要件，其效力往往得不到人民法院的认可。

    （三）人民法院对其他调解组织缺乏充分、有效的指导。按照我国《法院组织法》第22条的规定，人民法院应当对乡镇司法所等调解组织进行工作指导。然而，在堪称“诉讼爆炸”的今天，人民法院的审判任务日趋严重，很少抽出时间去对基层调解组织和调解人员进行工作指导和业务培训，使得调解工作质量不高。

    三、对策分析——构建科学、合理的调解机制的有益探讨。

    包含但不限于人民调解、司法调解、行政调解在内的诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决衔接机制，自2005年以来在国内很多地方的司法机关和人民调解组织做了多种多样的探索，有些地方形成了相应的制度。同时，作为替代性矛盾纠纷解决机制之一的调解制度，如何发挥更多的作用，与诉讼如何构建起科学、合理的衔接机制，也是世界很多国家长期研究和探讨的法律和社会问题。笔者认为，在现有制度安排的基础之上，就所在基层法院而言，从实践性角度提出以下几方面的对策探讨：

    （一）基层法院要优化“三调联动”平台，完善网络构建。

    笔者认为，基层法院要积极探索主动引入多元纠纷解决机制，立足调解，发挥司法能动性，调动多多面面的力量参与到化解矛盾的工作中来，对接多种纠纷解决方式，全方位多层次筑构调解的平台。从基层法院实践来看，主要侧重于从内外两条线着手。一是构建以法院“三调联动”办公室为中心的内网。成立 “三调联动”工作领导小组，设立“三调联动”办公室，负责“三调联动”工作组织、协调，联络，确保“三调联动”工作落在实处，并在基层法庭分别设立三调联动办公室和人民调解工作室，立案庭具体负责“对接”工作的协调与指导，就“三调联动”对接方式、对接内容、对接部门等相关事项作了明确规定。同时，在各乡镇司法所均设立了“人民法院巡回审判联系点”，方便联动工作的开展，为“三调联动”工作有效开展提供了基础和保障。二是构建多层次全方面对接的社会外网。如本市各基层法院开展的司法协理网络构建，由政法委牵头，基层法院主导执行，在各县辖区乡镇的每一个行政村均选聘了一名素质高有威望并且乐于参与调解工作的司法协理员，在法院外部构建成司法协理网络。同时，在交通、城建、劳动、计生等领域设立与行政调解对接的调解室、速裁室、专项审判庭，实现司法调解网络与人民调解、行政调解网络全面对接。

    （二）基层法院要整合调解资源，完善联动工作体系。

    笔者认为，各纠纷调处主体都应当认识到自己在调处社会矛盾纠纷的地位和作用，要清醒地认识到化解矛盾、冰释纠纷不是谁一家的事，而是大家共同的责任和义务。从这个层面来讲，几者是一体的、不可分割的。因此，有必要建立统一认识、避免内耗的机制来提高纠纷解决的能力。

    其一，接受人民法院委托调解的手段，确认人民调解协议书生效法律效力。这类似于国外法院对民间调解协议的司法审查制度。人民法院委托社会组织或个人调解民间纠纷，在建国前就出现过，如马锡五审判方式。最高人民法院2004年8月通过的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（法释[2004]12号文件）继承了马锡五审判方式的一些好的经验做法。其第三条第二款规定，“经各方当事人同意，人民法院可以委托前款的单位或个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。”即人民法院经当事人各方同意，可以委托“具有相关法律知识和工作经验的组织或个人”对案件进行调解。“具有相关法律知识和工作经验的组织个人”可以是调委会、消费者权益保护委员会、律师、专家等组织或个人。此条规定，给人民调解工作开辟了新天地，人民法院对一些受理案件，经双方当事人同意后，由法院委托调委会进行调解，达成的协议经法院确认后，具有生效法律文书效力。这样，就破解了长期以来人民调解协议缺乏法律效力的困境，大大提高了人民调解的权威性和严肃性，能有效遏制当事人随意悔约，避免重复调解造成的资源耗费，减少了调解之间的“内耗”，使调解体系更趋紧密。

    其二，加强人民调解、行政调解组织对人民法院调解执行等后续性工作的协助配合，形成维护社会稳定合力。人民法院办案的价值目标不仅仅是结案，更体现在结案后“是否化解了矛盾纠纷，是否理顺了群众情绪，是否促进了社会和谐稳定”。“事了”是“案结”的标准。法院出具了调解书，诉讼程序上是结案了，但要达到“事了”的目标，避免双方当事人出现悔约，抵制法院执行，甚至发生闹事上访等影响社会稳定事件，还要做大量工作。此时，可充分利用当地人民调委会和有关行政调解部门的优势，请其协助配合，共同做好当事人思想工作，理顺情绪，使其履行调解书确认的义务，避免发生影响社会稳定的事件，真正做到“案结事了”。

    其三要充分利用人民陪审员、司法协理员的优势条件，努力提高调解成功率。人民陪审员、司法协理员与法官相比有其自身的优势，一是人民陪审员、司法协理员在参与或协助案件审判活动中，在立案后至结案前这段时间，其有充分的时间和精力组织开展人民调解。尤其对于婚姻家庭纠纷等人身权纠纷案件和邻里纠纷案件，人民陪审员可以通过向广大人民群众进行法律宣传，发挥他们的群众工作经验和联系基层的工作优势，组织基层调解员对于当事人进行案外调解，促使当事人和解撤诉，或者说服当事人接受法庭调解，息事服判，及时化解纠纷，提高诉讼效率，从而拓宽化解社会矛盾的途径。这一点，对审判任务日趋繁重的法官来说，简直无法比拟。因为法官不可能在某一案件上消耗大量的时间和精力反复进行调解工作。二是人民陪审员主持调解与司法协理员协助调解，可以消除案件当事人对法院及法官的猜疑和不满情绪，有利于提高调解成功率。法院的审判工作不可能达到让每个当事人都很满意，案件的裁判结果也必然对于败诉方产生不利的后果。因此，在现实生活中，许多人由于对法律的无知或者出于个人的感情、利益等方面出发，对于法院依法作出的裁判产生对立情绪，甚至怀疑判决的公正性和法官的清白。所以，法官很容易成为众矢之的。而人民陪审员则是由民众选举产生的，代表民众利益，司法协理员也大多来自基层群众，在基层群众中有一定威信。因此“两员”的参与、协助不仅可以消除当事人的疑虑，还能够中和一些民众对于法院裁判的指责和误解。

    （三）基层法院要积极探索和实践“三调联动”的对接模式。

    近几年，各地法院对“诉调对接”进行有益探索，主要有五种模式：即 “诉前和解模式” 、“人民调解室模式” 、“小额民事诉讼速裁模式” 、“组合拳模式”、“特邀人民调解员模式”。⑤ 以上五种模式，选择其一，还是综合利用，还是另辟蹊径。笔者认为应结合各地实际，就笔者所在基层法院而言，因辖区大多数群众来自山区、文化素质和法律知识相对缺乏等情况，应主要选择以下两种模式。一是 “人民调解室模式”。由司法局与人民法院联合建立 “人民调解工作室”，其调解过程是：首先，由法院立案庭工作人员对纠纷经过初审，在征得当事人同意后，将该纠纷移交至人民调解工作室；其次，由人民调解员召集双方当事人进行调解，一般在7个工作日内完成调处；最后，调解成功的，人民调解工作室以区人民调委会名义出具民事调解书或根据当事人要求由人民法院出具调解书；调解不成功的，调解员将原因及调解经过移交立案庭，这也为法院的诉讼调解和审判提供了帮助。二是 “特邀人民调解员模式”。由法院各人民法庭在镇乡（街道）人民调解委员会中聘请部分人民调解员为特邀人民调解员。承办法官接手案件后，先行审查，认为纠纷性质宜由特邀人民调解员先行调解的，征询双方当事人意见，获得同意后，由承办法官填写《调解移送登记表》，将案件移交给特邀人民调解员调解。特邀人民调解员一般应在接受委托后一个月内调解完毕。若当事人达成调解协议的，由法院根据协议内容制作调解书，加盖法院印章后交当事人签收；若调解不成，由法院对案件继续进行审理。另外应相应制定指导人民调解制度、简易案件分流制度、联席会议制度、联动调解制度等，力促“诉调对接”良性运作。

    （四）基层法院要充分利用巡回法庭，加强对基层调解工作的指导。

    法律知识的更新不能仅仅靠几堂培训课，而应有实实在在的实习经历，而巡回办案制度是人民法院对基层调解员开展指导工作的一种重要方式，通过巡回法庭下基层就地审理案件，既可以向广大群众宣传法律，又可以对基层调解人员进行实战指导。农村群众之间的矛盾纠纷有其自身特点，大多为人身伤害赔偿、相邻关系纠纷、抚养赡养纠纷、土地权属纠纷等简单性质的民事纠纷。当事人的文化水平不高，爱认死理，且他们世代生活在一起，关系错综复杂，有时打一场官司只为赌一口气。这样的案件法官判决不难，但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解，反而可能进一步激化，也易产生一个纠纷的解决导致更多纠纷产生的尴尬和困境。⑥承办法官运用包括法律、道德、伦理、情理在内的立体调解方式，能更好地做到“定纷止争”、“息诉平判”，真正起到化解群众矛盾，维护社会稳定的效果。因此，基层法院可以有征对性地选择一些具有典型性和普遍性的案件（如赡养纠纷、人身损害纠纷等），通过开展巡回法庭的形式下基层进行审理，同时组织基层调解人员进行现场观摩，让他们参加和体验法庭审案的氛围，学习法官们调解民事案件的方式、方法及技巧，进而促进其自身工作的开展。庭审结束后，还应及时组织讨论和座谈，对民间纠纷经常遇到的法律问题详细讲解给调解员们听，以提高他们依法调解的水平。

    四、结语

    毋庸质疑，社会调解联动机制的建立和完善，还需要探索多种途径与方式，但充分发挥各种调解力量，加强人民法院与辖区其他基层组织之间的协调与配合无疑是最重要的途径。他们的结合，不仅实现了优势互补，节省了纠纷解决的社会成本，更使得社会纠纷的解决实现了良性循环，从而有力地减少和缓和了社会矛盾，进而促进了全社会的稳定和进步。

    参考文献

    ①范愉：《ADR原理与实务》，厦门大学出版社2002年版，第7页。

    ②汤维建：《论解决民事纠纷的系统工程》，发表于《法律与社会》2004年夏季号，第98页。

    ③范愉：《代替性纠纷解决方式（ADR）研究—兼论多元化纠纷解决机制[1]》，载法大民商法律网

    ④李江：《大力加强调解工作推动“三调联动”格局的形成》，载于湖南在线网

    ⑤高魁 师俊杰：《论现阶段我国法院诉调对接的模式选择》，载于中国法院网

    ⑥陈实：《论巡回办案制度在我国的运行与完善》，载于中国法院网。

    （作者单位：江西省武宁县人民法院）