当前，我国正处于社会转型期，社会矛盾日益纠纷增多，如果社会矛盾得不到及时化解，就有可能引发群体性事件，影响社会的和谐稳定。人民调解在解决纠纷、维护社会和谐方面的任务越来越重，然而，不可否认的是人民调解制度缺乏权威性、强制性，在一定程度上影响了该优势的发挥。我国于2011年1月1日起实施的《人民调解法》，第一次以立法形式赋予了人民调解协议以法律约束力。2011年3月30日施行的最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》规范了经人民调解委员会调解所达成的民事调解协议的司法确认程序，进一步建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调节机制，使人民调解起到了更积极有效的作用。

　　一、人民调解的优势以及我国当前的人民调解制度的缺陷

   （一）人民调解的优势

　　首先，人民调解符合我国传统民族文化的需求。中国自古以来推崇“和为贵”的文化氛围，在强大的社会舆论压力之下，过分沉浸于个人利益追求的个体也会积极地参加调解，勇敢地承担自己的责任或大度地减免对方的责任，不仅使纠纷当事人达到了自身内心的平衡，也回应了社会对他的要求，获得了社会公众的正面评价。在维持社会和谐稳定，特别是涉及家庭邻里纠纷的情况下，人民调解可以发挥更和谐的效果。

　　其次，人民调解具有简捷、及时和经济的特点。人民调解可以及时化解处于萌芽状态的纠纷，缓解法人与自然人之间，自然人与自然人之间的矛盾。当事人不必按照法定程序按部就班的进行诉讼活动，一定程度上也减轻了司法系统的负担。人民调解降低了纠纷解决的成本，同时也可以节省由于诉讼所产生的交通费用和误工费，这样大大减轻了人民群众的经济负担。

　　最后，人民调解可以充分利用社会资源解决纠纷，避免纠纷产生不利影响、影响社会生活。人民调解员通常是当地德高望重或者有着一定调解工作经验的人，调解员往往利用其生活中的威望与经验，稳定双方的过激态度，然后分别做调解工作，争取达成最后的“共识”。这样调解可以不必调查案件的每一项具体事实，也可以不公开进行，这对于部分当事人，比如想保护自己隐私或商业秘密的当事人而言，具有重要的价值。

   （二）我国当前的人民调解制度的缺陷

　　人民调解的不足之处有：一是调解方式缺乏严格的程序规范，具有很强的随意性；二是人民调解员文化程度参差不齐，多数调解人员文化程度偏低、法律知识和业务水平欠缺，影响调解质量与效率；三是没有相应的奖励制度和补贴办法，限制和影响了人民调解工作的发展，无法吸收优秀人才进入人民调解队伍；四是调解人员队伍不稳定，无法形成一个固定的组织。

　　以上所述的不足之处其实都不是人民调解制度的瓶颈，人民调解的“软肋”在于经人民调解委员会调解达成的人民调解协议在效力上缺少权威性、确定性和强制性，加之当今整个社会诚信体系被质疑，我们不能奢望达成调解协议的当事人都可以完全依照协议行使权利、履行义务。人民调解的这种致命伤一方面在很大程度上抵消了人民调解的程序利益，致使当事人由于担心这一程序会增加纠纷解决的成本和时间，转而直接向诉讼程序寻求彻底的解决，另一方面也不利于当事人自觉履行调解协议，导致当事人动辄撕毁协议再上法庭这样的结果，有违人民调解制度的初衷，也是社会资源的浪费。[2]在构建社会主义和谐社会、健全社会主义法治的当下，寻求人民调解与民事诉讼程序的合理衔接，确立人民调解协议司法确认制度就显得尤为重要了。

　　二、司法确认制度

　　经过近年来的司法实践与探索，逐渐提出了司法确认制度这一理念。司法确认制度是诉调对接的关键环节，通过司法确认程序确认人民调解协议的效力，赋予司法确认书执行力。也就是说，对于涉及到的民事权利义务的纠纷，双方当事人经过调解签署协议之后，如果双方认为有必要，可以共同到人民法院申请司法确认。该制度实际上是人民法院运用司法权，对人民调解工作给予的一种有力支持和保障，同时也是对当事人的司法救济和司法保障。

　　司法确认制度，发端于甘肃省定西法院系统的实践，并定型于最高人民法院 2009年出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，在2011年1月1日施行的《人民调解法》中，得以部分肯定和体现。《人民调解法》第33条规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对自协议生效之日起调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力”，“人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行”。为了更好的贯彻落实司法确认制度，最高人民法院于2011年3月出台了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，涉及案件管辖、申请需提交的材料、受理条件、案件审理的具体要求、不予确认的情形、案外人的救济等等，但该规定在诉讼程序上仍未做详细规定。因此，对于司法确认制度相关理论规定以及实践的研究就显得尤为重要了。

　　（一）司法确认的必要性

　　我国经济社会发展已进入一个新的关键阶段，全国法院审结的一审民事案件数量逐年上升，呈现出“诉讼爆炸”的态势，法官工作压力巨大。此外，人民调解、行政调解的作用未得到充分的发挥，资源闲置。结合上文所分析的制约调解制度发展的瓶颈，可以看出，探索一条司法确认程序强化人民调解协议效力的路径，就显得很有必要了。此制度的确定可产生以下效果，一方面对促进民事纠纷当事人选择人民调解的方式解决纠纷具有积极的意义，进而减轻司法负担；另一方面，对整个国家和社会有效地建立和完善多元化解决民事纠纷机制，同样具有积极的意义。

　　世界上很多国家都做了类似“司法确认”的规定。（1）德国，《德国民事诉讼法施行法》第15a条规定了一些诉前强制调解的案件，当事人通过调解达成合意后，就意味着纠纷消除或者法律关系确定。对因调解而达成的合意，《德国民事诉讼法》第794条提供了强制执行的保证。（2）日本，根据日本《民事调停法》第16条规定，调停中当事人之间达成协议，并记载在笔录上，就作为调停成立，原记载的笔录同审判上的和解具有同等效力。协议的一方当事人不履行协议约定的内容时，另一方当事人可根据日本《民事执行法》的规定申请有管辖权的法院强制执行。（3）美国，美国所建立的调解制度中，有一项规定为：和解书一旦订立，即与法院判决书具有同等法律效力。对于调解者做出的裁决如一方或双方当事人不服，则启动正式的司法程序，之前的调解和裁决均归于无效。若当事方对于调解结果没有正式提出任何异议，调解员则会做出具有法律约束力的裁判。

　　以上各国的做法也印证了确立“司法确认制度”已成为一种世界性潮流和普遍的共识。此外，有关国家和地区的经验也在验证着这一制度的必要性。

　　（二）司法确认的正当性

    笔者认为，司法确认制度确认的是人民调解协议的效力，然后凭借司法确认书进行执行，保证协议具有强制性。具体而言，司法确认的正当性有以下说明：

    其一，当事人意思自治是人民调解协议可以得到司法确认的前提，人民调解协议类似于一种民事合同，必须符合意思自治、平等自愿、合法等民事原则。换而言之，只要人民调解协议在程序上和内容上不违背当事人的意愿，不违背法律规定，即可视为正当合法。

    其二，调解、确认两过程的正当性。因为在公正的程序中，当事人可以充分表达自己的主张或异议，通过各层次利益的权衡，达到对于当事人双方与社会整体相对可以接受的程度。也就是说，人民调解的优势是具有自由性、随意性，但人民调解协议司法确认的实质与程序的正当性仍不容忽视。否则，不仅达不到预期效果，而且还可能产生社会的不安定因素，造成不良影响。

　　其三，通过司法审查，完成调解协议的司法确认。即通过一个司法程序对人民调解协议进行审查，从而确认人民调解协议的效力并且赋予执行力来实现人民调解书的效力。我国属于成文法国家，通过法律法规的明文规定，规范司法审查以保证具有执行力的法律文书的正当性。

　　总之，结合当今世界各国立法现状与我国的实际国情，司法确认制度是必要的，也应当依靠法律规定和法院的介入以保证其正当性。

　　三、对人民调解协议司法确认制度的解析

　　人民调解协议司法确认制度虽然以法律的形式明确了人民调解协议的效力，成为近年来人民调解工作的一项制度创新，但是在实践操作层面上我国目前的法律却都没有规定法院的司法确认程序。那么，在当事人申请法院对人民调解协议进行司法确认时，法院应遵循怎样的程序就是摆在我们面前的问题了。2002年11月1日起施行的最高人民法院“关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定”和最高人民法院2009年出台的“关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见”中有部分规定。“关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定”第4条规定具备下列条件的调解协议有效：“一、当事人具有完全民事行为能力；二、意思表示真实；三、不违反法律行政法规的强制性规定或者社会公共利益”。第5条规定下列情形之一的调解协议无效：“一、损害国家、集体或者第三人利益；二、以合法形式掩盖非法目的；三、损害社会公共利益；四、违反法律行政法规的强制性规定。人民调解委员会强迫调解的调解协议无效。”同为对调解协议的确认，与人民调解法第33条规定的人民调解协议的司法确认相比，“关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定”中对调解协议的无效有效的确认是处在诉讼程序当中与其他合同一样，是法官审理案件认定当事人权利义务关系的一份证据。而人民调解法中法院对人民调解协议的确认，并没有进入诉讼程序当中。“关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见”属于最高人民法院出台的政策参考，其对建立健全多元化的纠纷解决机制具有突破性和开创性的指导意义，但由于其政策参考不能作为法院处理人民调解协议司法确认时的依据。鉴于相关法律法规的复杂性，笔者从以下几个方面探讨人民调解协议司法确认制度。

　　（一）人民调解协议司法确认程序是非诉讼程序，属于民事司法程序

　　民事诉讼程序是指人民法院行使审判权，依次经过起诉、立案、送达、开庭审理、判决、最终对当事人之间的民事权利义务争议作出司法裁判。人民调解协议司法确认程序并没有法庭审理这一环节，所以说它不是诉讼程序。对人民调解协议的审查确认是法院行使司法权的一种表现，因此可以把其视为司法程序。人民调解协议司法确认程序作为单独的非诉讼程序，应该有自己独立的程序设置，不能够简单地照搬民事诉讼中简易程序的规定。应该结合其本身特点，在立法上进行特别规定，以保证确认程序的有效地、实际地进行。

　　（二）确认调解协议前法官须向当事人履行询问解释的义务

　　依《人民调解法》规定，在法院审查确认调解协议之前，法官应当履行相应的询问及释明义务，比如在达成调解协议的过程中是否受到人民调解组织或是其他人的强迫，双方是否理解所达成的调解协议的内容，是否接受调解协议产生的后果等。如在询问的过程中，有一方当事人表示其是在受到强迫的情况下达成的调解协议，则法官可直接确认该调解协议无效，并告知当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议，或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。如当事人不理解调解协议的内容及产生的后果，法官有义务向当事人解释。法官的询问、释明及当事人的相关回答需有书记员记录在案，并要求当事人签字确认，进而保障当事人明白自己的行为将要产生的法律后果。

　　（三）人民调解协议司法确认的费用以及期限限制

     根据新法优于旧法原则，笔者参照了2011年3月30日施行的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下称《若干规定》）从而解决了费用以及期限的疑问。

　　《若干规定》第四条规定，人民法院收到当事人司法确认申请，应当在三日内决定是否受理。人民法院决定受理的，应当编立“调确字”案号，并及时向当事人送达受理通知书。双方当事人同时到法院申请司法确认的，人民法院可以当即受理并作出是否确认的决定。第五条人民法院应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出是否确认的决定。因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。从中我们也可以看出，人民调解协议的司法确认制度也是以方便快捷为原则的。

   《若干规定》第十一条规定，人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不收取费用。一定程度上，缓解了当事人的经济压力，同时也无形中鼓励了当事人选择通过人民调解解决纠纷，缓解了法院办案的压力。

    我国近年来相继颁布了有关人民调解协议的司法确认的法律、司法解释以及若干意见，不断地完善司法确认制度，以便于其发挥预期的作用，促进社会的和谐发展。

　　四、我国当前人民调解协议的司法确认制度的具体施行中的一些细节问题

　　我国的人民调解历史悠久，源远流长，但是由于人民调解协议的司法确认制度是最近几年刚刚提出来的，所以在实践上仍需我们多加注意，更好地理解法条、使用法条。

　　第一、申请进行司法确认需要苛刻的要件。《人民调解法》规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30 日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。这就要求了司法确认程序的进行需要双方当事人共同申请。也就是说，任何一方均无权单方申请司法确认，提高了司法确认的门槛。但是当事人双方共同申请的前置要求，可能会限制当事人申请法院确认的积极性，久而久之，容易造成当事人对人民调解协议的司法确认制度产生疑惑。所以，是否可以进行一些变通，就是需要我们在今后的实践中进行探索了。

　　第二、目前还没有一部相对完整权威的法律，规范法院的司法确认程序。最高人民法院2009 年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》( 以下简称《意见》) 指出: 人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。2011年颁布的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》也没有对具体确认程序进行规定。那在今后的办案过程中，我们应倾向于参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定，这样即可以做到有所依据，也可以保证每个确认的统一的程序。

　　第三、司法确认后的法律后果。我国《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》只规定了人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。但对于当事人是否可以上诉、另行起诉等均无明文规定。各法官在处理人民调解协议的司法确认程序时，应该对此细节多加注意，等待进一步的法律解释。

　　第四、人民调解员，做为群众与司法机构的一个连接点，起着不可替代的作用，所以人民调解员的遴选，是我们推广人民调解协议司法确认制度的第一道关卡。司法机关应该制定挑选能胜任人民调解员的选拔制度，提高人民调解员的待遇，吸收退休法官、法律工作者等加入调解员的队伍。并且定期举行业务培训，定期组织听庭学习，进行业务监督。

　　第五、法官应积极配合到司法确认当中。据报道，北京已在各区设立了相关调解确认的组织，每名法官类似于民警一样，负责一定的区域，在固定的时间，进行司法确认。笔者认为，该措施可以全国进行普及，一方面给百姓带来方便，另一方面，每个法官针对固定地区进行确认，对该地区居民有了相应了解，大大地提高了人民调解协议的可信度。

　　综上，人民调解在我国源远流长，无疑证实了它符合中华民族的文化传统，容易被国民接受。为了确保这朵“东方之花”可以常开不败，我国针对人民调解的缺陷，提出了“人民调解协议司法确认”程序，赋予其法律强制力、执行力，用法律的力量推动我国人民调解工作的发展。当然，每一个新理论、新事物出现时，难免会有实践中的不足之处，但是，我们不能因为顾虑到部分缺陷，而放弃创新改革。相反，应该从实践中，总结经验教训，及时修改法律规范，促进社会更快、更和谐地发展。

　　参考文献：

　　[1] 中国大百科全书法学卷， 中国大百科全书出版社 ，第 589页

　　[2] 段俏丽，滑洁，人民调解协议司法确认制度之初探，新疆警官高等专科学校学报，2011年4月第31卷第2期

    作者单位：河北省乐亭县人民法院